一、美国政府预算管理制度概况

　　（一）美国预算管理制度沿革 

　　自1789年美国预算制度建立以来，其预算管理先后经历了国会主导预算管理过程（1789年—1921年）、总统主导预算管理过程（1921年—1974年）、国会和总统共同控制预算管理过程（1974年至今）三个历史时期。

　　美国建国初期，联邦、州和地方政府都没有完整的预算制度。各级政府由议会主导，各部门单独向议会争取拨款，各专业委员会对负责领域相关部门的拨款具有很大发言权。1909年塔夫脱总统借鉴纽约市改革经验，全面实施预算改革，至1921年哈定总统正式签署《预算与会计法》（The Budget and accounting Act of 1921），美国完成了历史上第一个里程碑意义的预算制度改革，预算第一次作为一个独立的文件，以合理的格式、严格的程序和权力等级被提交，并受到立法机关和审计机关的审查。从20世纪70年代起，美国国会逐渐意识到联邦预算程序存在的一些问题，制定了1974年《国会预算和截留控制法》(The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 )，对年度预算过程规定了明确的时间表，并建立了控制截留的制度体系，成为美国现行预算管理制度中的支柱性法律。

　　（二）主要预算管理机构和职能 

　　作为联邦制国家，美国实行“立法、行政、司法”三权分立的政治制度，预算管理权力也由行政部门和立法部门分享。立法机构和行政机构各有一套参与预算编制和审核的机构，形成比较彻底的分权型管理模式。

　　美国联邦政府参与预算管理的主要角色有：总统、财政部、总统预算管理办公室（简称OMB）等。其中：总统决定预算实施政策，向国会提交预算报告，以及向国会提交追加预算的请求和预算修正案；签署或否决收入、授权和其他与预算相关的法律；向国会通报取消或延期支出的项目；签署停止征收某项预算收入的法案等。财政部主要是拟定和建议经济、金融及财政政策，办理国库业务，执行有关预算法令，印铸货币，管理公债、国家政策性银行和国家金库等，同时还负责根据历年收入情况和经济发展预测，编制收入预算，并根据国会批准的预算筹集相应的资金等。OMB独立于财政部，是直接向总统负责的机构，主要职责是编制联邦政府预算，监督各部门预算执行情况，进行财政、金融、宏观经济分析和预测，为总统提供各类分析报告和建议，参与拟定预算、税收等政策，为国会有关专门委员会的工作提供支持等。

　　美国国会由参议院和众议院组成。参众两院各有一套审核联邦预算编制的机构，包括拨款委员会、筹款委员会、预算委员会、国会预算办公室（Congressional Budget Office，简称CBO）等。其中，国会预算办公室作为专业的、非党派的预算机构，负责为两院提供客观、专业、及时、非政治化的经济、预算分析和预测，独立编制整套预算，供国会参考。

　　美国地方政府在预算管理方面的职能分工一般是：财政部门负责预算编制和执行，对当地议会或市长负责；国库部门负责拨款、现金管理、账户管理以及税收征管，国库负责人由全市公民选举产生。

　　（三）联邦预算编制和执行程序 

　　美国联邦财政年度从10月1日至第二年的9月30日，为期12个月，相关工作总体上分为三个阶段：

　　第一阶段：准备总统预算。联邦政府各部门于每年2月份开始准备总统预算，4月份OMB向各部门发布概括性的预算指导，在6月底、7月初发布明细的预算指导。9月份各部门向OMB递交预算请求，12月份，OMB将预算建议递交总统。总统听取预算建议、复审内容，制定年度预算草案，并于第二年2月前递交至国会审议。

　　第二阶段：国会预算。国会于2月初收到总统预算草案后，进入审议阶段。参众两院分别通过预算之后，还将成立一个联合委员会，再次对预算进行审议并且通过最终预算。预算草案经国会审批后，总统仍有权对预算编制进行部分否决。如果国会仍然坚持自己的审议方案，就必须重新审批预算草案。同时，政府预算严格遵守先审批后执行的原则，如审批未通过，即使新的财政年度已经开始，预算草案也不能执行。在这种情况下，需要编制临时预算作为过渡，直至新的预算草案获得通过。2013年10月1日前，美国联邦政府预算草案没有获得国会通过，出现了历史上第二次“联邦政府关门”，截至11月底，联邦政府仍然在执行临时预算方案。

　　第三阶段：预算执行。10月1日财政年度开始之前，总统批准支出法律。各部门编制并提交用款计划。用款计划批准后，各部门负责人将分配到的资金拨付给下属各机构和项目，项目负责人在资金额度内具体执行。在整个财政年度内，各部门执行预算并按季度向OMB和财政部递交预算执行报告。第二年9月底财政年度结束时，各部门要递交年终报告。

　　（四）国库集中支付管理制度 

　　1933年，美国罗斯福总统签署行政命令，将各行政部门中负责支付的工作人员调至财政部下设的支付部门，开始实行国库集中支付。1974年1月，财政部设立了金融财务管理局（Financial Management Service，简称FMS），专门负责财政国库集中支付业务，持有和管理国库单一账户。除国防支出外，联邦政府的所有支付都是由FMS来完成的，每年约有10亿笔支付，约占支付总数的85%。另外，FMS还负责政府收入的征集、管理联邦政府总会计账务并提供财务报告，代表政府催收延期债务等。

　　在预算执行过程中，FMS严格按照各联邦政府部门的支付指令进行资金支付，并不对支付指令是否符合预算进行审核，但会通过信息系统直接将支付信息及时反馈给部门，由各部门自己控制本部门的预算执行。另外，美国国库集中支付结算方式主要有电子支付和支票支付两种，目前大约75%的支付采用电子支付，25%左右是支票支付。

　　（五）预算监督机构和职能

　　美国对政府预算的监督主要由政府公信力办公室的立法监督、OMB和财政部的行政监督、预算单位的内部监督组成，他们之间分工合作，互相配合，共同保障财政资金的安全、高效使用。

　　政府公信力办公室隶属于国会，前身是依据1921年预算与会计法设立的总审计署，是专门审计政府财务，使政府财务活动限制在国会批准范围内的机构。未经其审核认可，政府决算无法成立。OMB对预算执行与预算的一致性进行审查。在预算执行过程中，各部门要定期向OMB报告本部门的预算执行情况，包括资金使用及各项绩效指标进展情况，并按账户分类编制。财政部内设一名由总统任命的财政总监，负责对财税宏观政策的执行和重大违法违纪问题进行监督，直接对总统和国会负责。联邦政府各部门设有内部审计机构“监察长办公室”，其负责人为监察长，职责包括内部审计和调查犯罪方面的事务，有权查阅所有文件和记录，审计和调查任何事项，并在部长的领导下独立使用资金和招聘人员，独立地调查和审计，不受其他机构和人员的影响。

　　二、美国政府间事权和支出责任划分 

　　（一）美国政府组织结构概况 

　　美国政府体系由联邦、州和地方政府组成。美国有50个州，共约3143个县，约8万多个地方政府。基于历史原因，美国联邦政府和地方政府的权利实际上是各个州政府让渡的结果，因此州政府与联邦政府之间形成了一种合作、平等的关系，而非上下级关系。州政府的组织形式与联邦政府基本一致，分为立法、司法和行政单个分支。地方政府存在多种组织形式，包括县、市、镇、学区及特别服务区等。地方政府一般分为两大类、五种形式。第一大类是通用型地方政府，包括县郡（County）、市（Municipality）、镇或村（Town, Township, Village），这类政府提供包括治安、交通、市政建设、垃圾处理等多种公共服务。第二大类是指提供某种服务的地方政府，包括提供基础教育服务的学区政府和提供防火、交通运输等的特殊服务区政府。

　　由于美国宪法对于州以下的地方政府组织结构没有相应规定，州政府对于如何形成地方政府以及权力如何在州内政府间分配具有决定权，因此美国各州地方政府形式多样，差异较大，结构各不相同。总的来说，地方政府的基本形式是县郡政府，按照人口密度情况和自治管理需要，县郡内再成立市或镇。但是县郡政府与市镇政府之间并不是上下级关系，它们均是州政府的直接下级。

　　（二）美国各级政府事权与支出责任划分情况 

　　美国联邦、州和地方政府的组织形式较为复杂，因此在提供公共服务的作用上也呈现多样性。

　　美国宪法规定，联邦政府的权力包括调整州际贸易、国防、造币、移民、入籍，以及与外国签订条约等，同时联邦政府在空间技术研究和邮政服务等方面有着排他性的责任。为了保持必要的灵活性，宪法有意回避了政府间提供其他公共服务的职责划分。根据宪法第十修正案，政府职权中宪法未直接赋予联邦政府和地方政府的权利，均由州政府行使，即州享有宪法未规定的“余权”。各州对州内地方政府的权力分配具有决定权，通过各州宪法规定州内地方政府的权利和义务。

　　因此，现行各级政府在事权上的划分源于历史和实践，总的来说，联邦政府提供的公共物品，如国防、外交和国际事务，具有全国性公共产品性质；州政府由于在税收和支出上高度自治，其自身组织架构与联邦政府较为类似，其提供的公共服务主要是基础设施和收入再分配；地方政府是州政府的延伸，很多地方政府提供的公共服务通常也是州政府涉及的。美国各级政府支出责任如下图所示：

　　由此可见，美国提供公共服务的一个特点是联邦、州和地方政府经常共同负责提供大部分公共服务，如司法、警察、环境保护、社会保障、州际交通设施建设、公园、经济管理和医疗健康等。以社会保障为例，联邦政府负责养老金和医疗保险项目，州政府负责提供食品券、公共医疗补助和主要的福利项目，联邦政府同时为贫困家庭临时救助项目和食品券项目提供资金支持，并负担公共医疗补助项目的1/2-3/4的成本。地方政府也能够在社保、医疗保险等项目上获得州政府的支持。如纽约州拿梭郡2014年预算草案中，28亿美元收入中约13%来自于联邦政府和州政府的转移支付，主要用于社保和医疗方面的支出。

　　（三）美国政府间转移支付制度 

　　联邦政府通过与州政府合作，制定一些由联邦提供经费、州政府实施的法律和项目，对于许多州政府和地方政府的公共服务起到宏观控制和协调作用。合作的领域主要有教育、社会福利、住房补贴、国土安全、交通和紧急行动等。联邦政府通过有条件的转移支付影响州和地方政府的运作，从而体现联邦意志，协调各州公共服务的提供。目前，联邦政府通过各种形式的转移支付支持600多个州和地方政府的项目，这些转移支付以专项转移支付或分类转移支付为主。

　　美国每年的转移支付规模由国会决定，医疗卫生和收入保障是两种主要的转移支付类型，约占总额的2/3，主要拨付给州政府，再由州政府转移至个人。州政府也试图通过各种方法获得尽可能多的联邦政府转移支付，并探索各种创造性的方法提供州应该承担的配套资金。近年来转移支付增长主要集中在医疗卫生领域，州政府往往强调各种支出适合公共医疗补助项目，以获得联邦政府的转移支付资金。如马里兰州2014年预算草案中，联邦政府转移支付总额达100多亿美元，约占370亿总收入的1/3。

　　州政府对地方政府的转移支付数额与联邦政府对地方政府的转移支付数额几乎相当，一般而言，联邦和州政府的转移支付占地方政府总收入的37%。几乎所有州的大部分转移支付资金都用于中小学教育。与联邦政府转移支付不同的是，美国的州政府与地方政府之间存在以财政均等化为目标的转移支付（Block Grant），通常把此类转移支付归类为按职能分类的专项转移支付或分类转移支付，这些资金主要用于支持特殊类型的政府，尤其是学区政府。如纽约州2014年财政预算草案中，约17%的支出用于对地方政府教育方面的补助。

　　三、美国政府公共资产管理制度 

　　（一）美国政府公共资产管理的历史沿革 

　　1949年之前，美国联邦政府资产由各部门分散管理，管理职能分属于联邦工程署（the Federal Works Agency）、公共建筑管理局、财政部下属的联邦供应局（the Bureau of Federal Supply in the Department of Treasury）和合同争议解决办公室（the office of Contract Settlement）、战争物资管理局（the War Assets Administration）、国家档案中心（the National Archives Establishment）等部门。这种管理体制主要存在两个方面的弊端：一是各部门分散采购，不能发挥规模效应，采购成本较高，同时不利于监督，采购过程中的舞弊行为时有发生；二是资产处置没有统一政策，也没有专门的部门负责处置多余资产，造成各部门多余资产闲置或者无偿借给州政府使用，不能充分发挥联邦政府资产的效益。

　　为了解决上述问题，提高联邦政府资产管理水平，1949年国会通过了《联邦资产与管理服务法》（Federal Property and Administration Service Act，简称FPASA），成立联邦总务署（General Service Administration，简称GSA），负责联邦政府一般性资产的集中统一管理。

　　GSA成立以后，经历了集中—适当分散—社会化三个发展阶段。通过集中管理，有效解决了分散管理中存在的高成本、闲置浪费等问题，并形成了系统的联邦政府资产管理机制。之后的分散化、社会化管理机制，则促进了竞争，提高了联邦政府资产管理效益。

　　（二）美国联邦政府资产管理的主要内容 

　　根据FPASA的有关规定，美国联邦政府资产管理制度主要包括以下几方面：

　　1.资产分类管理

　　首先，联邦不动产由GSA统一管理。由于GSA拥有建筑方面的专业能力，各联邦机构办公用房一般都通过GSA设计和建造，并由GSA负责办公用房的日常管理，包括附属设施的维修和更新、相关数据统计、物业管理、幼托服务等。具体而言，GSA负责与使用办公用房的单位签订部门间的用房协议，确定使用年限及租金等，各单位凭协议向GSA租用房屋并支付租金。租金包括维护、维修和管理等费用，租金标准参照市场价格，由GSA与OMB协商确定，各单位参照这一标准申请租赁费用预算。每个单位自主申请租赁用房的位置和面积，OMB通过预算审核进行控制和协调。GSA也可以根据用房的总体情况，提出调整计划。

　　其次，除房产外的其他各种政府资产，如汽车、计算机等动产的采购均实行社会化管理。目前，GSA不再是联邦政府通用商品的唯一采购机构，但是由于它拥有专业特长，并提供低廉的采购价格和优质的供应服务，常常在竞争中获胜。尤其在通用商品和通讯服务方面，GSA拥有其他采购机构无法比拟的优势。

　　2.实物定额制预算管理

　　联邦政府在政府资产的实物定额上较多的采纳行业标准，各部门每年申请资产预算时，要根据已占有的实物定量和履行职能的需求，充分参考行业标准，制定本部门的实物定额标准，作为下一步费用评估的依据。预算管理的重心主要在于项目效益的考评，而且绝大多数的政府开支通过政府采购来实现。对于政府资产维持费用、日常支出等，一般以上年实际支出为基础，参考以前年度的经验数据，参照市场上的大致行情，依据各部门实物资产定额，安排年度的资产费用预算。

　　3.以“降低费用”作为资产预算管理的指导思想

　　“降低费用”是贯穿美国政府资产管理及其预算管理整个过程的核心思想。按照边际效益最大化原则，努力把费用降到最低，并力争最大效益。具体做法有：购置资产时，需提出多个方案，经评估后，从中选择最优方案；大宗资产购置均依照政府采购办法，在市场上公开招标采购，可节约20-30%的开支。

　　4.资产绩效管理制度

　　GSA每年年初根据部门情况设立绩效目标和评价指标，财政年度结束时对照实际完成情况对绩效目标进行绩效评估，并向国会提交绩效报告。例如，美国联邦总务署公共建筑服务中心负责对联邦政府的房产绩效进行监管。该机构对房产管理绩效的目标设置了许多指标，如每平方英尺的营运费用、营运成本、营运盈余资金、无收益面积、客户满意度调查、安全满意度调查、租赁成本与私营公司成本比较等，这些指标考核的内容与预算安排直接挂钩。

　　5.完善的信息管理系统

　　美国政府资产实行信息化管理，借助计算机技术，主管部门清楚地掌握联邦政府资产现状。GSA负责汇总联邦不动产管理信息数据，建立、更新并维护联邦不动产数据库，其中不动产统计信息数据包括房屋使用率、房屋的重要性、房屋现况和年度维修费等4个方面的信息以及23项指标。动产以汽车为例，GSA掌握整个联邦政府各部门现有车辆的所有状况，可以方便地查询每辆汽车的购买时间、行驶里程、驾驶人员、用油情况等。

　　（三）美国政府公共资产管理和部门预算的有效结合 

　　资产管理与预算管理相结合是一个涉及多环节、多方面内容的综合性问题。从预算管理环节上看，涉及到预算编制、执行和决算等多个环节；从资产管理环节上看，涉及到资产的配置、使用和处置等整个资产管理周期；从预算管理内容上看，包括资产配置预算编制、实物费用定额预算、预算追加、资产收入管理、政府采购预算、预算基础数据信息、预算绩效考评、决算等多方面内容。

　　四、美国预算管理的主要特点 

　　（一）健全的法律体系是美国预算管理的基石 

　　从预算管理的发展改革上看，不同历史阶段预算管理和改革的成果均体现于立法。如1921年的《预算与会计法》确立了美国现行预算管理体制的基本框架，规范了总统向国会提交预算的过程，杜绝了各行政部门直接与国会发生申领关系的现象，所有行政部门都通过预算局对总统负责、向总统报告，从而形成现代意义上的行政首长负责制，使总统成为了真正意义上的总统。1974年的《国会预算和截留控制法》建立了国会审议预算草案的机构和程序，同时针对预算执行过程中出现财政资金被总统截留的问题，强化了国会的控制力。1985年的《平衡预算和赤字控制法》和1990年的《预算执行法》开始向巨额的财政赤字宣战，规定了削减财政赤字的目标和要求。1993年的《政府绩效与成果法》，强化建立一种“结果导向型”的预算资金分配机制，并将这一机制贯穿于预算管理的全过程。

　　从现行管理制度上看，美国联邦政府的预算管理从预算编制、预算执行到预算监督的全过程，都可以找到相应的法律依据，并且严格按照既定法律规范开展预算管理各项工作。从预算程序上看，从总统提出的预算要求的编制程序、时间确立，到总统向国会提交的预算请求，以及总统收到国会预算决议，各个程序和各个环节，法律上都有明确的规定。从预算编制的内容上看，预算法律对预算功能项目的分类、每一类别中的不同特点与不同的规定，以及编制过程中对于项目的细分、预算编制的要求等，也有明确的法律规定。美国部门预算的编制，从总体方案的确立到每一项目的细微处的变动，都可以找到相关的法律依据，即使新遇到的问题，也会在解决的过程中形成法律，从而做到有法可依。

　　（二）清晰的组织架构和完备的管理流程确保部门预算管理依规有序 

　　美国预算形成的科学性、民主性和透明度较高。联邦预算从编制到国会通过历时长达近1年半，在政府编制预算及议会审议预算各具体阶段，相关管理主体都要对预算内容进行充分的研究论证和沟通协商，并通过具体制度安排，为各相关利益主体提供表达预算诉求的机会。如议会审议政府提交的预算草案时，可举行听证会，要求部门首长说明有关情况，接受询问和质询，各部门首长也可为本部门预算安排进行辩护。预算通过后，除涉及国家安全和秘密的内容外，OMB要及时公开汇总版本，各部门要及时公开本部门预算。通过这些具体的制度程序设计和相关主体的参与，促进和保障了预算收支安排的科学合理。

　　以美国联邦政府公务差旅费的管理为例，为控制差旅费支出，联邦政府以保障公务、节俭适用、公平合理为目标，按照分类管理、市场关联、动态调整的设计思路，对政府官员出差食、宿、行的开支标准作了明确规定，是预算管理依规有序的具体体现。首先，科学界定出差是保证差旅费公平合理的前提。联邦政府将出差界定为“超过12小时、距离单位或住处50英里以上的公务活动”。这种以时间和空间进行定义的做法避免了以跨越行政区域为出差标志可能导致的不合理现象。其次，因地制宜分类确定差旅费标准，充分尊重地区差异。将消费水平接近的地区归为一类，实行统一的差旅费标准，减少了统计、测算的工作量，降低了管理成本。再次，差旅费标准因时制宜、动态调整，成为有效使用资金的手段。在消费旺季、平季、淡季对出差人给予不同标准的补助，同时根据经济环境和物价指数变化，定期对标准进行统一调整，符合市场价格规律。最后，差旅费支出标准精细化有效杜绝了奢侈浪费。如政府官员出差应当住中档防火型宾馆，宾馆须安装烟感器和自动喷淋设施等，既杜绝了奢侈浪费，又满足了公务需要，保障了出差者的人身安全。又如，规定出差的首尾两天餐费和杂项费按出差地费用标准的75%计算，符合实际，节约了经费开支。

　　（三）全面完整细化的预算编制是预算公开的前提 

　　美国各级政府预算编制过程中，政府提交议会审议的预算草案以及最终批复的预算法律文本都要向社会公布。从公开内容看，主要包括三个部分：一是预算总体概述、主要经济政策和财政财务政策。二是按照功能、部门、项目三个类别分别列示预算数据。为了方便公民对预算的对比、分析和理解，还相应列明上述三个类别的历史年度预算数据（一般为前两年）。三是预算编制所依据的各项法律文件。总的来说，全面、完整、细化的预算编制确保了社会公众能够及时、有效地从公开的预算报告中全面了解各项预算数据和信息，是预算公开的前提和基础。

　　首先，美国各级政府高度重视预算编制的完整性，所有政府性收支均在预算中反映，不存在预算外资金活动。如美国联邦预算既包括所有联邦税收和举债收入安排的国防、外交等联邦政府日常开支和必要的公共服务支出，也包括来源于各种社会保险专项税收安排的社会保障、医疗保险等支出。其次，预算编制的内容较为细化，能够按照既定的标准，精确到具体的人和物，并且按照功能（functions）、部门（agencies）、项目（programs）等不同类别予以列示。如政府预算支出报告中，每个部门的支出被划分为三个部分：政府经常性支出、对地方政府的补助和资本项目支出。其中政府经常性支出是维持政府各部门正常开展工作的支出，按照功能划分为五个部分：人员经费（工资福利支出）、差旅费、设备购置费、合同服务费和设备维护费。最后，简单易懂的编制分类，有效解决了预算专业性强、公众理解难度大的问题。美国政府预算草案采用了联合国推出的分类方法，按照政府职能对预算科目进行分类，包括普通公共服务与安全、社会服务、经济服务等。公众可以从中清楚地看到每一个部门具体的预算使用计划、使用目的和实际支出。为了方便公众阅读，预算部门还专门编写了简要说明，如每年财政部金融财务管理局编写的《公民阅读指南》（Citizen’s Guide to the Fiscal Year 2012），用通俗的语言和生动的图表阐述每财年重要的财政收支数据、政府债务和资产情况等。

　　（四）改革发展中的绩效管理理念贯穿美国财政管理各个环节 

　　美国是绩效预算概念和实践的发源地，从理论研究探索、推行实践到上升至联邦政府层面继而在全美推行，已有近百年的时间。总的来说，美国绩效预算改革经历了一条艰难的渐进之路，模式多种多样，评价也褒贬不一。但是通过绩效预算的方法对财政资金的使用进行控制管理是贯穿美国预算管理始终的基本理念之一。

　　作为政府预算理念的一次重大变革，近60年来，美国历届政府为绩效改革付出了不同程度的努力。特别是1993年《政府绩效与成果法》的通过，成为绩效改革复兴的重要里程碑。在克林顿政府任期内，绩效改革强调结果导向，重视长期规划和政府的整体效率，建立了一套能够反映政府公共活动效能的指标体系、评价标准和量化方法，通过绩效目标、评价及结果公开，在赋予部门更大预算执行权的同时强化其责任。2001年开始，布什政府尝试建立预算资源分配与部门或项目绩效信息之间的联系，通过“总统管理备忘录”明确表达了五项管理优先顺序——人力资本的战略投资、竞争性采购、改善财务绩效、电子政府、预算和绩效整合。奥巴马政府于2009年创设了“白宫绩效长（CPO）”（兼任OMB副局长），提出了四项具体的绩效行动方案，包括评估“美国复苏与再投资法案（ARRA）”的绩效影响，确定削减预算的项目清单，要求机构设立“高优先排序的绩效目标”，以及对项目评价在时间和资源上做出有意义的承诺等。我们访问洛杉矶市政府时，主管财政的副市长简要介绍了洛杉矶市预算绩效考评的一些情况。他认为实施绩效预算有助于提升政府工作效率、提高财政资金利用率。比如过去11年来洛杉矶市犯罪率逐步下降，与市警察局通过报警电话接听时间、出警时间、帮派犯罪率等具体指标实施绩效考评紧密相关。

　　（五）大量使用专项转移支付是美国联邦转移支付体系的重要特征 

　　美国转移支付制度的一个独特现象是大部分转移支付都采用专项转移支付的形式。美国不广泛实施财力均等化转移支付（即一般性转移支付）的原因是：第一，美国一直依靠要素和商品在共同市场中的流动促进市场效率。美国各州在资源分布上具有相当的平衡性，通过要素充分流动很大程度上能够实现资源配置的效率与公平兼顾；第二，美国是一个移民国家，各州都是在差不多的经济水平上逐步发展起来的，经济发展水平差异不大，联邦体制相当稳定，不需要通过财力均等化转移支付维护稳定。第三，美国宪法并没有将社会均等列为联邦与州的共同目标，从历史上一开始就采用了专项转移支付的形式。因此，美国大量采用专项转移支付是符合其历史和国情的选择，联邦政府通过有条件的转移支付影响州和地方政府的运作，体现联邦意志，既能够突出联邦政府的责任，又可以充分体现地方政府在信息收集上的优势。