当前位置: 首页>频道列表>国际财经广角
加拿大政府部门预算支出和资产管理情况介绍

  为了控制预算赤字、减少财政支出和提升公共服务质量,1993年,由让·克雷蒂安领导的自由党政府在政府预算管理中引入了“支出管理体系”( Expenditure Management System,简称“EMS”),并被联邦政府一直沿用至今。EMS改变了政府运行方式,主要目的有三个:一是控制支出总增长;二是政府资产有效分配于优先领域;三是有效的项目执行。在此体系下,政府各部门在预算制定及支出管理中分工明确,政策的制定与事务管理相分离,各部门相互协调和制约,使加拿大的预算管理不仅具有严格的程序性、高度的透明性,而且具有广泛的社会参与性和严格的法律约束性。

  一、联邦政府预算管理机构职责分工

  加拿大预算管理职能部门涉及到枢密院、财政部、国库委员会、内阁、国家出纳总署和议会等多个机构,而枢密院、财政部、国库委员会三个部门居主导地位。枢密院(Privy Council for Canada)在总理的领导下直接为其提供服务,枢密院办公室的主要职责是确保各个部长和政府部门在制定各自的预算等财政性决策时,优先保证总理决策事项的预算优先权。财政部是联邦政府政策咨询与制定的重要职能部门,财政部长是总理制定经济政策的主要建议人。财政部作为宏观管理部门,负责监测所有的国民经济运行指标,向政府提供宏观经济形势预测、联邦税率和结构等政策建议,同时负责编制财政预算框架,指导各部门编制预算,管理联邦政府债务和联邦对省和地区的转移支付等。为提高经济决策的科学性,财政部约有70%的人员从事财政经济预测和政策研究,同时聘用了许多著名的经济学家,并广泛吸纳社会及私营部门的经济专业人士参与。国库委员会(The Treasury Board)隶属于内阁,由一名主席和包括财政部长在内的6位部长组成,内设国库委员会秘书处、公共服务署和公务员培训学院,主要负责政府公共部门管理和财政支出管理,包括协助财政部编制预算,审核各部门支出预算,按预算进度下达财政资金拨付计划,监督部门预算的执行,对项目支出进行绩效考核等。国库委员会秘书处具体负责审核预算项目所需资金建议,并报国库委员会通过。国库委员会拥有由200名各行业专家组成的项目部,对预算项目进行评审。议会通过若干个“常务委员会”(如“财政常务委员会”、“原住民事务与北方发展常务委员会”)对政府提交的预算方案进行讨论,并审议通过。议会对政府提出的支出议案,要么全部同意,要么削减部分资金,要么全部都不予通过,议会本身不能提出任何新的支出项目计划,也不能提高项目所需资金的支出水平。政府通常在正式向议会递交预算草案前,向公众公布其中的大部分内容,向议员和公民提供对政府财政开支等发表意见的机会。国家出纳总署(Canada Internal Revenue Service)是专门负责国库收支和政府帐处理的部门,其职责是为联邦政府提供银行现金管理服务,代表政府拨付资金,管理政府所有收支项目的帐务往来,起草政府财务报告和决算报告,监督各部门的预算执行。

  二、政府预算编制情况

  加拿大实行部门预算管理制度,各级政府预算编制程序比较接近,现以联邦政府预算编制为例,介绍政府预算编制情况。联邦政府预算在编制过程中,枢密院会同财政部向总理提出预算战略要点建议,财政部制定总收支预算并确定优先支出项目,国库委员会负责各部门支出预算编制并具体执行。整个财政年度为4月1日至次年3月31日,具体工作流程可分为“春夏秋冬”四个阶段。一是春天(3-6月),预算准备阶段。枢密院、财政部根据总理施政方针,提出新的收支政策和预算优先事项建议,并由国库委员会秘书处通知各部门,各部门据此制定部门业务计划(一般为三年滚动计划),同时制定初步预算分别报送财政部和国库委员会秘书处,由国库委员会秘书处进行初步审查汇总。同时,内阁对联邦预算执行结果进行评估,对上一年度预算中新政策和项目的设计与实施情况进行监督审查。二是夏天(6-9月),内阁议会磋商阶段。枢密院、财政部、国库委员会分别与各部门、内阁政策委员会、各议会常务委员会的主要领导进行磋商,制定预算战略与方案,以供财政部长在下年联邦预算中考虑。财政部据此制定《财政与经济展望》,并通常在秋天由财政部长以小型预算报告的形式公布。三是秋天(9-12月),预算确定阶段。财政部与枢密院、国库委员会准备以“财政与经济展望和财政目标”为主要内容的下一年度联邦预算“咨询文件”,然后议会的财政常务委员会举行听证会,财政部长阐述预算要点,财政部配合发表《财政与经济展望》。根据听证会意见,财政部制定出预算战略。四是冬天(1-3月),预算批准阶段。内阁审查财政部制定的预算战略,包括财政目标、新的支出项目等。总理和财政部长根据内阁审查结果和议会意见,确定最终预算案。2 月份,财政部长代表政府向议会提交关于财政收支及盈余(赤字)水平及优先项目的预算案,国库委员会主席提交各部门支出预算,并在议会讨论通过。

  三、政府预算执行情况

  加拿大政府预算分为经常性预算和资本性预算。经常性预算包括保证各部门年度内正常运转所需的支出,如工资、差旅费、办公费、服务费等。资本性预算包括各部门纳入资本化管理的所有资产的购买支出,如设备购置费、基本建设费、房屋修缮费等。

  由于转移支付,各级政府预算公布时间不同,联邦预算每年2月份公布,省级政府预算一般于4月份公布,市级政府预算一般于6月份公布。预算的执行由各使用部门具体负责,过去部门在预算执行中具有很大的灵活性,但预算年底必须执行完毕,因此存在项目执行效率低下、年底突击花钱等情况。为了鼓励节约开支,政府允许部门通过调整执行计划来调节资金的使用,并且5%以内的运营支出和20%以内的资本支出结余可以调整到下一年度继续使用。密西沙加市还建立了预算储备金制度,将执行结余纳入储备金,由财政局负责管理,如果预算紧张先动用储备金,但必须经议会批准。

  加拿大政府预算执行刚性较强,预算一旦通过立法程序批准,任何未经议会批准而改变预算的行为,都将被视为违法。预算执行的过程受到全程监督,内部有联邦和地方议会、国库委员会监督,外部有审计监督。例如,密西沙加市财政局负责监管预算执行,定期对部门预算执行情况进行汇总,每年3次向市议会汇报预算执行情况,如执行不理想会影响到第二年预算。并且,各级政府在借鉴和吸收企业管理经验的基础上,逐渐形成了以绩效为导向的财政管理文化。预算执行的结果必须经过有关部门的绩效评估和审计署审计。若没有实现预算目标,要追究相关领导人的责任。

  四、政府降低行政支出的做法

  为了削减政府开支,加强财政支出管理,将财政资金投入到最具优先性的领域,确保以合理的支出提供高质量的服务,加拿大联邦政府引入了“战略评估”(Strategic Review)概念。“战略评估”是对现有的支出项目进行四年一周期的评估,以确保其符合优先性、有效性。具体做法是:枢密院、财政部和国库委员会每年根据总理和财政部长削减开支的指示,研究提出需要评估的部门。部门在财政部和国库委员会的指导下,首先在内部对各自支出的绩效进行评估,提出绩效或优先性最差的5%项目,然后邀请外部专家进行评估,并向国库委员会报告。国库委员会与财政部共同对部门目标、项目的效率、政府优先事项等方面进行全面评估,对整体支出进行控制,并将项目削减或取消的资金重新分配至政府优先项目。据了解,开展战略评估,削减政府开支往往出自于行政意愿,削减的内容大多集中在政府雇员的收入报酬、人工成本以及设备维护运营。加拿大联邦政府于2007年进行了第一次战略评估,共对17个部门的136亿加元的项目资金进行了评估,占直接项目支出的15%,其中3.86亿加元被认为需要进行调整。4年来,共有67个部门接受了战略评估。联邦政府决定实行定期战略评估并逐渐扩大战略评估的覆盖面,计划五年内对所有大部门的所有直接项目支出进行全面评价。从战略评估的效果看,的确实现了节约政府开支、减少财政赤字、实现资源优化配置、降低行政成本等诉求。但随着战略评估工作的深入开展,部门出现了“评估疲劳”,可以削减的项目越来越少,政府削减开支决策与项目的可持续发展出现了矛盾,同时也造成了“人才流失、良好的管理得不到保障”等问题。

  对于省级和市级政府来说,削减行政开支则比较困难,因为财政支出的大部分为人工成本支出(密西沙加市高达70%,伦敦市近40%)。在这种情况下,政府还是采取了一些行之有效的措施来减少支出,降低行政成本。例如,密西沙加市在不降低服务标准的前提下,提高了工作效率和办公自动化水平,并实行车辆补贴总额包干,通过重新签订电话、复印等办公费用协议,寻求最低报价等措施,节约公用经费开支。伦敦市每年在编制年度预算草案之前,都要对上一年度的公共服务进行审查,并根据审查结果制定年度事务计划(Annual Business Plans),保留有效的公共服务,摒弃无效或效益较差的公共服务。同时,通过引入高科技技术(如自助服务),创新手段,更新服务模式,提高工作效率;实行政府购买服务和集体竞价,降低采购成本;严格控制人员编制及职务数量,降低人工成本。

  五、政府资产管理情况

  加拿大联邦政府资产分为不动产和材料,具体包括土地、建筑、桥梁、汽车、家具、设备和大型信息技术系统等。根据《联邦资产法》和《财务法》等法律,所有资产属于英国女王,女王对资产拥有行政控制权和所有权,管理权归国库委员会和联邦政府公共工程和政府服务部(Canada Public Works and Government Services)。国库委员会负责制定统一的管理制度和法规,并对资产使用情况进行绩效评估,评估结果与部门负责人的业绩、薪酬等挂钩,实行管理问责制。联邦政府工程服务部会同政府各个部门来具体实施资产管理。具体做法如下:

  1. 加拿大的政府资产管理很好地做到了实物管理与预算管理相结合,资产预算编制统一纳入政府预算编制按照预算程序进行,政府各个部门的物资采购严格按预算控制,各部门内设专人负责采购工作。预算执行的结果还要经过有关部门评价和审计署审计。

  2. 对资产进行信息化管理。通过推行财务信息战略(Financial Information Strategy),建立资产管理信息子模块,全面实施政府资产管理信息上网工程,随时掌握政府各部门资产的存量和变量,以及资产的购置、运行、维护、转让、报废等各个方面的情况。

  3.办公用房管理。为保证了各部门办公用房的公平合理配置,并降低管理费用,加拿大政府普通办公用房和通用房屋,由加拿大公共工程和政府服务部向财政部和国库委员会申请房产购置预算,按统一标准购建、分配和管理,并提供维修等专业和技术服务。特殊房屋,如军事设施、驻外使馆用房等由负责特殊业务的部门自行管理。

  4.政府公务用车管理。加拿大政府拥有的车辆主要是消防车、工程用卡车,除了警备部门外,其他政府部门只给部长和副部长配备了公务用的小汽车。政府车辆预算由国库委员会统一审批,由联邦政府工程服务部按政府采购办法具体负责车辆采购及分配。为了加强车辆管理,减少政府工作人员,节约开支,车辆全部通过招标采购交给私营公司管理,按照招标时确定的费用标准付给私营公司管理费,车辆的燃油费和维修费由用车单位据实结算,政府车辆一律不购买保险,由政府自保。

  与联邦政府资产管理一样,省市级政府资产管理也非常规范。例如,密西沙加市政府部门办公用房、计算机设备等资产配置标准严格统一,办公用房由办公区域规划办公室统一规划配置,同一职级人员办公室大小、规格,甚至颜色都一致。资产的维护保养由设备和财产管理委员会负责,处置由议会投票决定。

  六、政府预算公开情况

  加拿大各级政府遵循法制原则,通过颁布专门法律将公开透明原则渗透在预算管理的各个环节。根据法律规定,各级政府必须向公众公开与预算有关的信息,包括预算的编制和执行情况、预算执行结果偏离预期的主要原因,等等。各在野党组成“影子内阁”,包括党领袖、下议院首席议员以及各内阁部门的“评论员”,职责为监督政府,令内阁向下议院问责。为维护执政地位,赢得民心,加拿大各级政府会利用各种渠道,采取各种方式,提早向社会宣布其施政纲领和相关的预算政策,并做出详细的解释说明,争取公众的理解与支持。在预算编制过程中,十分重视鼓励和吸收社会公众参与,通过实地走访、举行听证会等形式,广泛听取各方面的意见和建议。在预算审批阶段,议会召集各部部长、高级官员、利害关系人及普通公众参与预算辩论过程,并向每个参加人提供整套预算文本,包括预算、支出估算、各部门计划和重点政策报告及各部门上年绩效报告。在预算执行过程中,联邦和省级政府密切跟踪预算执行情况,以进展报告的形式定期向公众披露相关信息。联邦财政部每个财年需发布5个公报。每个财年结束后,联邦财政部要发布年度财务报告,国库委员会秘书处编制整个联邦政府包含社会指标的绩效报告,各部门也要提交部门绩效报告。

  省级政府遵循相同原则,向议会和公众发布季报和年报,披露财政运转状况和项目绩效信息。

 

附件下载:

 

  】 【打印此页】 【关闭窗口

版权所有:中华人民共和国财政部
地 址:北京市西城区三里河南三巷3号
网站管理:财政部办公厅
电子邮箱:webmaster@mof.gov.cn
技术支持:财政部信息网络中心
电话:010-68551114
京ICP备05002860号