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OECD专题报告:避免中等收入陷阱-实现
可持续和包容性增长的政策(一)-概述

  【编者按:2013年9月,经济合作与发展组织(OECD)发布《中华人民共和国-避免中等收入陷阱:实现可持续和包容性增长的政策》报告。该报告系应我国政府邀请所撰写,OECD已于2013年9月初在圣彼得堡举行的20国集团领导人峰会上提交给习近平主席。现对该报告进行摘编整理,分期刊发,以供读者参阅。】

  1998年以来,中国在国有企业和银行体系两个领域推行重大改革,经济发展也较以往表现出色,国内生产总值(GDP)年均增长率仅略低于10%。但是,过去5年来经济增速放缓,部分由于周期性和结构性因素的影响,经济增长率似乎已下降至8%左右。OECD预测中国未来经济将继续放缓,部分原因在于适龄工作人口将很快开始下降。在此背景下,有人担忧中国经济可能无法像过去那样快速追赶发达经济体,并可能会深陷于所谓的中等收入陷阱。

  一、真的有中等收入陷阱吗?

  一般来说,一旦技术进口和城市化这些较容易的目标实现后,追赶型经济体的增长速度势必放缓。尽管从中等收入迈向高收入(按2011年价格定义为人均GDP超过1.25万美元)的经济体数量有限,但将近四分之一的OECD成员国成功实现了这一跨越,其中包括中国的一些邻国。能否成功跨越主要取决于经济政策的好坏,有些国家的政策导致了高通胀水平、不稳定的通胀率或国内外债务违约,阻碍了经济增长,20世纪90年代的许多拉美国家就是例证。

  当然,中国是一个庞大而多样化的国家,省际发展速度差异很大,三个直辖市到2012年已超过高收入标准。如果十二五规划的增长目标成功实现,到2015年将有2.6亿人生活在高收入省份。如果这种趋势持续到2020年,届时将有10亿人生活在高收入地区。

  二、中国实现增长的原因

  1998年以来中国经济的快速增长源于多项重大改革,其中包括:国有企业公司化改革,并向公众出售少数股权;建立一个有活力的银行系统;为企业营造一个新的法律环境;加入世界贸易组织;显著减少对个体迁移的障碍;发展住房市场等。这些改革措施给企业和个人带来了激励,提高了劳动生产率。但到2008年,这些改革措施出现后劲不足的现象,劳动生产率的增长也放缓,在对国有企业和非国有企业进行比较时表现尤为明显。国有企业经过改革虽然改善了低效问题,劳动生产率快速增长且高于民营企业,但改革推进数年后劳动生产率的增速放缓,而非国有企业的劳动生产率仍持续快速提高。

  2010年和2013年《OECD中国经济调查》强调,中国要使经济增长率保持在接近8%的水平,有必要推进新一轮的多领域改革。随着中国所使用的技术赶上国际前沿水平,培育创新变得更加重要,需要推进金融、土地、劳动力市场和财政改革,以改善资源分配,实现绿色和包容性增长。

  三、改革领域

  (一)提升创新水平。中国当前的经济结构存在弱点,在诸如加工和组装等领域,中国出口产品的价值很大程度上并非在国内产生(例如一些有代表性的高科技电子手持设备)。从长远来看,由于受到低成本经济体的日益竞争,中国在这些经济领域的比较优势可能会被削弱。因此,价值链的其他环节有待提高,上游部分包括研发、设计、重要零部件制造等,下游部分包括市场营销、品牌和客户服务等,这些将对中国强大的制造能力形成补充,提高劳动生产率和附加值。

  中国的升级过程可能会不同于其他亚洲经济体。获益于一个巨大而快速扩张的国内市场,中国企业一方面参与外国跨国公司的价值链,另一方面也可以从全球价值链活动中学到知识,并将其应用到国内市场中形成新的能力。升级也要求加快创新步伐,中国的研发投入在2005-2012年间增加了一倍以上,已达1640亿美元(占GDP的2%),其中企业领域支出占将近四分之三。到2010年,中国成为仅次于美国的拥有最多研究人员的国家,2011年的专利申请和获得数量均超过美国,这主要集中在数字通讯等高科技领域。

  但是,有人对中国创新体系的产出质量存在怀疑。纵观世界各国,公司倾向于到国外注册更高价值的专利,以使其知识产权价值最大化。例如,美国公司85%以上的专利在国外注册,而中国公司只有5%的专利在国外注册。随着中国政府相关项目的支持,中国企业逐渐熟悉国际流程,这种情况正发生快速的变化。2006-2011年期间,中国企业国外专利数量年均增长35%,目前数量虽然领先于其他新兴经济体,但仍远远落后于发达国家。

  因此,中国需要完善创新的宏观条件,尤其是针对具有创新性的初创企业,可采取的手段包括减少障碍和行政负担,改善创新性中小企业的融资等。有必要加强学术研究和产业之间的联系。政府也应该让公共资金的分配符合国际最佳做法,而这通常涉及研究人员与科研机构之间的博弈。

  (二)金融改革。一个强大的金融体系在经济中会发挥关键性作用,促使资本进行最有效的配置。尽管银行体系改革和资本市场建设已取得长足进步,中国的金融体系仍有待进一步完善。管制的部分放开为不同市场提供了套利机会,通过利用行业间存在的监管差异,可以牟取在公平竞争环境下原本不存在的回报。在此情况下,银行通过将贷款转移出资本负债表并获得另一家银行担保的方式,可以不用拨出资金用于贷款,这种情况在2013年年中引起对银行资本流动性和充足率的普遍担忧。此外也有其他破坏金融稳定性的监管套利的例子。信誉良好的国有企业可以从银行贷款,也可以通过信托公司以更高的利率获得信托贷款,储户也能够投资所谓的理财产品和信托产品,这些都提供了比银行更高的利率。通常情况下,相对银行而言,提供这些产品的机构资本充足率较差,监管不够严格,更易受到不利因素的冲击。

  上述问题的解决方案在于放开对银行利率的管制,辅以对所有金融机构采取相似的资本充足率要求,以增强金融稳定性,使资本得到更有效的配置。近期成立的金融监管协调部际联席会议制度是一个很好的举措,它由中国人民银行牵头,将所有金融监管者汇集在一起,有利于减少监管套利行为,为进一步的金融改革凝聚动力。为使金融改革更加充分有效,资本市场需更加透明,这尤其适用于与地方政府有关联的借款机构。需对这些机构进行清晰的公开登记,以防止公共部门过度借款投资,这种公开登记应进行经常、定期的更新。

  有效的资本市场需逐步取消对资本进出中国的限制。2009年以来,允许资本流入中国的幅度有所增加,但在2013年上半年,监管机构仅允许不到100亿美元的资本流入量。如果中国公民能自由到境外投资,这将有利于参照世界其他国家的投资盈利水平,对中国的投资盈利水平做出判断。同样,如果人民币要成为与中国经济规模和实力相当的世界货币,有必要让更多的资本流入中国。目前世界上有20多家中央银行持有人民币资产,市场人士估计所有国际储备的1%为人民币资产。离岸市场正在迅速增长,但要使人民币成为完全国际化的货币,需使私营部门有更多的渠道投资中国的内地资产。

  (三)土地市场。土地市场或者至少是土地使用规则需进行重大改革。尽管中国是一个幅员辽阔的国家,但只有一小部分土地适宜住宅建设和农业开发。事实上,中国是世界上人均农业用地最少的国家之一,因此用于城镇化的土地须得到有效利用。目前,土地被过度用于工业目的,其中一个重要原因是地方政府往往压低此类土地的价格,另一个原因是土地租约只允许一种使用目的,在城市扩张的情况下就阻碍了工业生产活动的搬迁。此外,土地租期相对较短(30或40年),这使开发商更倾向于建设低质量建筑。

  中国还需改革农民的地权。对仍由农民耕种的承包地而言,应进一步延长承包期限;对位于城市郊区但已被城市开发所完全包围的农地(城中村)而言,应从法律上允许农民在该土地上建设房屋。此类房屋虽然质量一般,但却为新到城市的人口提供了必要的栖身之所。

  最后,可持续的城市扩张需在政府、开发商以及现有土地使用者之间公平分配土地开发收益。全国范围内已开展了一些试点项目,大城市周边的农民能得到更多的收益份额(土地补偿款)。

  (四)劳动力市场和社会安全网络。过去二十年来,中国的劳动力市场已发生巨大变化。目前超过2.6亿人的工作和居住地点不在户籍地,对他们生活的管理法规也应相应做出调整,这既有效率也有公平的原因。

  在当前劳动适龄人口持续减少的情况下,为增加对现代工业和服务业的劳动力供给,需做出调整以提高效率。中国的人口内部迁移在很大程度上表现为人们在城市短期居住和再回到农村的钟摆式流动。随着农民工新流入人口的下降,有必要减少流出,从而使非农部门的劳动力继续增加。为此,管理城市流入人口生活的法规需逐步松动,特别是一些公共服务应与户籍登记脱钩。具体而言,应以在一个城市居住一定时间的身份证明文件为依据,保证满足条件的人都可以获得各级教育、公共医疗服务和最低生活保障。这有助于鼓励农民工在城市停留更长时间,并在经济发展中实现以人为本。

  (五)改革税收和财政关系。1994年财政改革以来,税收收入更加集中到中央。由于支出大部分下放到地方,这使地方政府更依赖于中央政府的转移支付,这种依赖加上许多特定用途的专项转移支付,限制了地方政府解决当地问题的能力,并使预算变得困难。通过提高省级政府收到的税收比例,并在各省推行类似改革,可以克服这些困难。此外,各省内部的转移支付应更加注重公平和再分配。

  改革的第一步在于改变增值税的性质。中国财政部长已宣布该项改革将提前一年,于明年举行的全国人民代表大会上完成,届时服务行业基本上都将被纳入增值税体系。改革前服务业已缴纳的增值税不能从其营业税中扣除,改革后取消营业税将会刺激对服务业产值的需求。

  有几个税种可以用来提高税收收入又不会扭曲经济活动。对房产所有权征税具有相对较小的不利效果,当房产税着重于土地使用权的价值而非土地附着建筑物的价值时更是如此。房产交易转让税对劳动力的流动造成障碍,因为人们在更换住处时需要交税,而房产税收入在理想状态下可以减轻地方政府对房产交易转让税的依赖。但是,要使房产税成为一个重要的收入来源,其征收范围需远大于目前上海和重庆试点方案中的征收范围。对资源收益征税是另一种不扭曲经济活动的收入来源。2011年,这种自然资源收益总额超过GDP的9%,但此税种在公司层面难以实施,因为各公司新的生产成本难以确定。目前的资源税征税有待加强,其收入不应仅归自然资源所在地的少数地方政府,而应由中央政府重新再分配给全体地方政府。如果资源收益归个人或国有企业,可能产生不当的分配效应和投资决策。

  (六)自然资源的可持续利用。环境污染和自然资源的枯竭是经济持续增长的主要瓶颈制约。在中国,煤炭的使用是污染问题的核心,煤炭燃烧导致全球变暖,而效率低下的燃烧则产生大量小颗粒,对公众健康造成很大影响。国家制定化石燃料使用上限将有助于减少此类排放量的增长。由于中国地域广阔且具有多样性,可能难以在全国范围内铺开碳排放交易系统,但对碳定价将是一个有效减少排放并使增长更具可持续性的有效方法。除了限制排放外,还有必要控制水需求的增长,特别是过度使用水井给许多地区带来沉降问题,这需要为农民和城市居民建立一个更好的水定价体系。

  四、结论

  中国在21世纪之初实施的多项改革应对了许多经济增长的明显障碍,并帮助建立了中国特色的社会主义市场经济。当前仍需推进多领域改革,才能确保在未来十年继续保持经济增长。金融、土地和劳动力市场需进一步改革,同时为帮助支付一些改革成本,需改革税收和不同级别政府间的财政关系。此外,为确保增长的可持续性,需要更好的价格信号以控制污染并减少对自然资源的消耗。上述改革的成功实施,将帮助中国实现OECD最新预测的长期经济增长率,即无论采取任何GDP衡量方法,中国都将成为世界最大的经济体。

 

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