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OECD专题报告:避免中等收入陷阱-实现
可持续和包容性增长的政策(五)-绿色增长

  【编者按:2013年9月,经济合作与发展组织(OECD)发布《中华人民共和国-避免中等收入陷阱:实现可持续和包容性增长的政策》报告。该报告系应我国政府邀请所撰写,OECD已于2013年9月初在圣彼得堡举行的20国集团领导人峰会上提交给习近平主席。现对该报告进行摘编整理,分期刊发,以供读者参阅。】

  一、发展现状

  中国“十二五”规划中的“绿色发展”章节表明中国决心向更为绿色的经济转变,这个议题有六大战略支柱,分别为气候变化、资源节约与管理、循环经济、环境保护、生态保护与修复、水利与防灾减灾体系。除了能源强度、二氧化硫和主要污染物COD(化学耗氧量)等从“十一五”规划延续下来的指标,这些支柱还引入一些有约束力的新指标,如到2015年单位GDP的碳排放减少17%,氮氧化物和氨氮排放量减少10%等。中国致力于向“绿色、循环、低碳经济”转型,建立着眼于能效和环保的可持续发展模式,在推动绿色经济发展方面已取得了显著成绩,包括提高能效和控制某些形式的污染等。

  根据国际能源机构2012年的统计,中国2006-2010年单位GDP能耗下降了19%,计划到2015年进一步减少16%,但能源强度仍高于多数OECD国家和其他部分新兴经济体。中国的汽油价格和电价仍然受到严格管制,部分工业用户享受优惠价格,这不利于鼓励节能。目前,政府正在加快开发可再生能源与核能,以期减少对化石能源的依赖。中国是全球可再生能源领域的最大投资者,2012年的总投资额为670亿美元,计划到2020年将可再生能源的比例提高至20%。政府还采取了推广节能建筑的措施,建立了在OECD国家已应用多年的绿色建筑自愿认证体系。

  中国还采取了一系列措施减少地方的空气污染,包括设立定量目标、升级设备以及将标准提高到OECD国家的通行水平,大气污染物的监测范围也在不断扩大,监测结果更加透明。2013年6月,政府宣布未来五年将投入2750亿美元,用于控制排放和应对空气污染。在“十二五”规划中,中国也希望借助绿色增长政策,通过创造就业来减少贫困,其中重点关注林业,将其作为应对日益增长的木材需求的可持续方式。中国在绿色创新方面也取得了一定进展,2010年的能源生产与效能专利占专利总数的1.9%。

  二、主要挑战

  中国的快速城镇化进程在提供了许多重要机遇的同时,也加剧了各种环境压力。多数城市的空气质量堪忧,二氧化硫、二氧化碳、PM10和较小颗粒物的浓度数倍于世界卫生组织的上限标准,这导致了城市人口,尤其是婴儿和其他易感人群呼吸道疾病发生率的增加。根据《OECD2050年环境展望》的预测,到2050年,全球每年因暴露在颗粒物中而早逝的人数将会增加一倍多而达到360万人,其中大部分死亡将发生在中国和印度。城市空气污染对健康的影响也带来了相当高的经济成本。

  对化石燃料的依赖,特别是对最普通可得的燃料来源--煤的依赖,以及能源需求的不断增长是控制大气污染的主要挑战。水污染也受水资源稀缺影响进一步加剧,而中国七大水系中超过40%的内陆河流水质不适于人类使用。这些压力带来了明显的健康影响,增加了相关成本,也减少了人民的福祉。此外,由于贫困人口经常受到更大影响,通过适当的税收和转移支付制度来应对环境问题,可以为政府减少不公平现象提供支持。目前亟待解决的问题是推动市场定价,取消不利于环保的补贴,以切断污染及其他形式的环境退化与经济增长之间的联系。同时,法律法规的完善和环境、资源局限性的不断加剧,都需要通过绿色创新不断升级生产过程。

  根据国际和历史标准来看,如果制造业在经济中所占份额较高,说明经济活动更多地集中于资源密集型和高污染行业。能源生产和工业的空气污染排放反映了中国日益增长的能源需求及其供给结构,电力生产仍以燃煤为主,而工业也在锅炉和熔炉中直接用煤。从环保的角度看,转向以服务业为基础的经济是大有裨益的。

  另外,尽管中国的排污收费有较长历史,但监管与执法不力等问题一直困扰着污染收费制度,排污费过低也无法激励企业进行减排投资。

  三、OECD的主要经验

      (一)推动绿色经济发展需要举各方之力,并采用均衡的政策方针。通常来说,发展中国家的绿色增长行动方案都分三步走。首先,需就绿色增长形成共同的愿景,绿色增长相关目标应纳入国家发展规划和预算。其次,应落实着眼于绿色增长的政策,尤其是涉及投资、创新与研发、劳动与技能开发、财政结构与监管,以及气候变化应对与复原的政策。最后,应加强机构和管理能力建设,有效推进各种政策改革并对进展状况进行评估。

      (二)更加合理地确定能源、水资源和其他自然资源的价格有助于提高资源效率,减少污染。由于定价安排往往受到公平性考虑的影响,因此该领域改革要能够抵消各种分配性影响,如将财政收益返还给居民。从绿色增长的角度为水资源定价,需充分了解农民和居民(还包括其他水资源使用者)对不同价格信号的反应。

      (三)通过税收、缴费或引入排放量交易制度对污染物定价,可以为实现绿色增长的政策目标提供一种经济可行的方式,很多国家都采用了成熟的碳及其他污染物(主要是二氧化硫)的定价工具。

      (四)水资源管理可在很多方面推动绿色增长,其中有四个机遇值得特别关注:1、完善水资源配置体系;2、注重开发一种鼓励创新、提高用水效率的水资源管理机制;3、在水资源相关风险充满不确定性且不断加剧的背景下,投资开发能够提高用水安全的环境友好型水资源基础设施(如湿地、洪泛区、小型堤坝及地下水补给区;在城市环境中则是需求管理、雨水收集和可持续城市排水);4、让所有人都能以合理的价格获得供水和卫生服务。

      (五)市场化改革需要配套强制的环境标准和完善的城市规划。国际实践表明,规划得当的紧凑型城市具有诸多环境优势,例如能效更高、土地资源使用更加合理以及交通运输污染较少。

      (六)绿色投资政策的一体化方针可帮助政府营造有利的环境,带动并扩大实现绿色增长目标所需的私营部门投资。例如,设计合理的水权体系可鼓励灌溉部门投资节水技术,将节约下的水资源用于其他用途。

      (七)与基础设施一样,创新也是向低碳、资源节约型经济转型过程的重要因素。绿色创新需要采用系统化的方法,因为系统整体创新比单独针对某项技术的创新更有效益。水资源相关创新可源于专项政策,也可源于设计得当的分配制度,这方面有很多国际经验可资借鉴。

      (八)劳动与技能开发政策可支持实现绿色增长目标,帮助工人由从事破坏自然资源的活动顺利过渡到可持续地管理自然资源的活动,从而提高生产力、创造就业并带动发展。

  四、对中国的部分政策建议

      (一)进一步提高能源、水资源和其他自然资源的利用效率。提高汽油和其他石油产品的消费税率,将与温室气体排放和污染有关的负面外部效应计入终端用户价格。推进改革以放松价格管制,允许国际原油价格变化完整地传递给国内油价。天然气市场化定价试点项目结束后,将相关安排推广至全国,实现煤炭的完全市场定价。推行电力行业价格改革以更合理地反映成本,避免针对特定工业用户实行优惠电价。对于灌溉和家庭用水,评估用户对不同价格结构和水平的反应。设计有针对性的配套措施,推动顺利转型,解决购买力问题。

      (二)强化污染的价格信号。确保有效实施二氧化碳排放交易试点制度,在此基础上制定统一的国家碳定价方针,或者建立国家排放交易制度,或者推行碳税。采取措施减少机动车污染排放,包括征收运输燃油税、将车船税与其环保性能挂钩,以及征收拥堵费(而非限制发放牌照)。

      (三)为可再生能源投资提供适当的支持。解决风能和太阳能供给瓶颈,继续推进和完善投资协调与电网接入,并扩展可持续的投资和融资平台。这需要在清洁技术方面继续给予研发支持,也需要营造适当的环境来引入更加绿色高效的基础设施,以支持绿色增长和可持续发展。

      (四)提高环境标准,加强执行与落实。将大城市的高标准向全国推广,从而继续提高机动车和燃料的国家标准,特别是含硫量标准。针对更大范围的环境目标设定具体指标,包括更多的空气和水污染物,确保省、市地方政府对实现环境目标负有责任。改进针对所有主要污染物的国家数据的收集和发布工作,包括颗粒物、二氧化碳和其他温室气体。采取系列措施加强核能安全,包括增强监管能力以应对不断增长的核能投资,升级监管框架确保更加明确的问责,以及确保监管部门有渠道向最高级别政府报告。

      (五)评估水资源配置制度,包括提高能力以根据发展战略来配置水资源,并鼓励创新与投资。OECD在此方面收集的国际经验可资借鉴。

      (六)协调参与政策制定的各个部委、公共机构及各级政府的行动,解决环境政策与法律在省级和地方层面执行尺度不一的问题。要特别重视城市水资源管理,因为水资源管理跨越行政管理边界,涉及诸多部门政策。

      (七)作为中国经济转型升级所需的大范围改革的一项内容,从中期来看要壮大劳动密集型的服务业,以增加污染少、能耗低产业的就业,而这样做的收益会高于成本。

  五、OECD在绿色增长领域的工作

  在2009年6月召开的OECD部长级理事会会议上,各国部长们要求OECD制定“绿色增长战略”。为支持绿色增长的全球议程,OECD于2011年5月向各国部长介绍了绿色增长的政策框架。“实现绿色增长”和“实现绿色增长的工具”为发达与发展中国家政府提供了一个把握机遇的实用框架,可以让经济和环境协同增效。OECD正将绿色增长纳入国家和多边的政策监测活动,以及涵盖重点领域的部门性或主题性工作,例如能源(与国际能源机构合作)、粮食与农业、创新、绿色投资、绿色工业、就业、生物多样性、水资源和农村发展等。

  由于严格的监测与评估框架对绿色增长的主流化非常重要,因此我们的工作也集中在改进测算的领域,包括开发新方法以计算新的和改进的指标。分析性工作的重点在于使多要素生产力措施、自然资源使用指标以及影子价格实现绿色化。捷克、丹麦、德国、韩国、荷兰以及斯洛伐克等国已经采用并调整了OECD的绿色增长测算框架,OECD与其他发展中国家和转型国家的合作也正在进行中。绿色增长指标数据库汇集了测算OECD绿色增长指标所需的各种数据,也包含了可用于支持经济与环境政策分析的部分指标,以此来监测绿色增长方面的进展。

 

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