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欧债危机对社会保障制度的影响

一、欧盟社会保障制度概况及欧债危机的影响

(一)欧盟现行社会保障制度的主要类型。

欧洲有着世界上历史最悠久、相对最完善的社会保障制度,最早可追溯至1601年英国的《济贫法》。此后,1883年、1884年和1889年,德国先后颁布了《工人疾病保险法》、《工伤事故保险法》和《老年和遗属保险法》,构建了世界上第一个现代意义的社会保障制度,并为其他欧洲国家广为效仿。二战之后,空前的经济繁荣和相对持久的社会稳定为欧洲各国普遍建立和拓展社会保障制度提供了坚实的经济基础和国内政治环境,而东、西方冷战则带来了外部竞争攀比的压力。以1948年英国在《贝弗里奇报告》的基础上引入全民医疗服务体系,创建世界首个福利国家,提供“从摇篮到坟墓”的全方位社会保障制度为发端,欧洲各国根据各自文化传统、经济、社会模式等基本国情,彼此借鉴,不断发展,并在长期发展过程中相互借鉴、逐渐融合,逐步形成了以瑞典为代表的“福利国家模式”和以德国为代表的“社会保险模式”两大体系。

采用“福利国家模式”的国家主要包括瑞典、英国、挪威、丹麦等国。其共同特点是福利取向,实行普遍的保障制度。全体公民以及达到一定居住年限的侨民,不论其有无收入和是否就业,均可享受特定的现金补助和免费服务。国家提供的福利涉及生育、疾病、工伤、失业、残疾等,还包括家属津贴及住房方面的福利,人们在整个生命期间都可从福利制度中受益。政府在福利制度中发挥主体作用,在经费的来源上强调国家责任,福利制度完全由政府机构及公共雇员组织运作和实施,社会组织在社会保障管理中起的作用不大。

采用“社会保险模式”的主要是西欧及部分中欧、东欧国家。这种保障模式的共同特点是:收入关联的社会保险制度占社会保障体系的中心地位,福利取向较弱。通常把市场配置资源放在第一位,初次分配体现效率,再次分配则通过对高收入者课以累进税率进行收入调节,以体现公平;社会保险费来源以雇员和雇主缴纳为主,国家财政辅助;政府实行宏观调控,不直接操作具体的保障事务。

另外,根据民族文化差异以及现代化历程的不同,有的学者也将欧洲的社会保障制度分为四个子模式[1]一是以斯堪的纳维亚半岛国家为代表的社会民主主义模式,即北欧模式,具有较强的社会财富再分配的功能,具有高税收与全覆盖、高保障相结合的特点。二是以德国、法国等欧洲大陆国家为代表的保守合作主义模式,即大陆模式(也称莱茵模式),以社会保险为主要形式,突出强调权利和义务的对等,同时保障程度也较高。三是以英国和爱尔兰为代表的自由主义的盎格鲁—撒克逊模式,在经济上崇尚自由竞争,社会保障上则呈现一般税筹资、广覆盖和较高程度国家管理的特色。四是以南欧的西班牙、葡萄牙、希腊、意大利等国为主要代表的地中海模式,具有依靠家庭提供生活保障的传统痕迹,其社会财富再分配的功能较弱。

(二)欧债危机成因及其对社会保障制度的影响。

1.经济发展增速的下降以及欧洲货币和财政政策的不协调性是欧债危机发生的直接原因。

一方面,产业空心化是促使经济发展受到影响的重要推手。受国际分工及经济全球化因素的影响,近十年来世界发达国家纷纷加快了“去工业化”进程,大力发展旅游、服务等产业。债务危机前,世界各国消费与投资需求旺盛,葡萄牙、爱尔兰、意大利、希腊、西班牙(该五国英文简写为PIIGS,是欧债危机最严重的五个国家)等欧洲国家的旅游业和房地产业繁荣。金融全球化及各国经济发展前景良好,投资者也将PIIGS的国债与德国国债等量齐观而大肆购买。受到全球债务危机冲击引发全球经济危机,PIIGS依靠旅游和房地产拉动经济增长的模式遭到全球贸易消减、投资下降等打击而不可持续,财政收入锐减而财政支出呈刚性导致入不敷出,进而引发欧债危机。但是,制造业发达的德国经济却在此次危机中独善其身,一枝独秀。

另一方面,货币政策的统一性及财政政策的差异性导致欧债危机不断发酵。欧元区货币一体化产生的一个重要影响是欧元区内经济体都丧失了独立的货币政策能力,货币政策的制定和执行统一落在了欧洲央行身上。在缺乏独立货币政策和汇率政策的环境下,采取积极的财政政策便成为大部分欧元区国家刺激经济的主要手段,增发国债成了共同选择。以希腊为例,2010年该国赤字占GDP10.5%,债务规模达到2489亿欧元,为GDP142.8%,均大幅超过了国际公认的财政赤字占GDP3%和债务余额占GDP60%的警戒线。

2.社会保障待遇刚性化是欧债危机的助推剂,但危机中社会保障制度客观上又发挥着稳定器的作用。

一是社会保障待遇刚性化,居高不下的保障需求和支出规模进一步加剧了债务危机。从社会保障支出占政府支出的比例来看,欧洲社会保障支出占比约为50%60%,远高于美、日等国家。从社会保障支出占GDP的比例来看,在危机爆发前,欧元区国家这一比例维持在27.5%左右,危机爆发后上升至30.5%;而美国社会保障支出占GDP的比例危机前维持在17%以下,危机后未超过20%;日本的占比虽比美国略高,却也远低于欧元区国家的水平。因此,在债务危机形势下,欧元区国家较高的社会保障支出水平成为沉重的负担,社会保障财务可持续性问题突出,这不仅进一步恶化了财政状况,导致政府入不敷出,深陷不断增长的政府债务和利息困扰之中,而且继续加剧欧债危机,使危机陷入不宜破解的境地。

二是福利水平较高的社会保障制度设计会造成整个经济运行系统的较大压力,长期影响经济的发展与复苏。高福利导致企业高税负和社会保障缴费水平高攀,直接增加了全球化背景下欧洲企业的经营成本,造成欧洲国家长期竞争力的日益丧失。这一问题在危机期间表现尤其突出。在2008年和2009年,欧盟平均劳动力成本的增长率明显快于美国和日本。从2010年起,由于欧洲各国相继采取财政紧缩措施,适当压缩社会保障支出,单位劳动成本才开始下降,但降幅仍然小于美、日等国家。从宏观经济角度来看,由于高水平的社会福利保障,导致政府将更多的资源用于消费,而不是开展人力资本或者生产、研发投资,从而减弱了经济长期增长动力。欧洲国家整体的研发投入长期低于美国与日本,2009年欧盟27国研发投入占GDP比重为1.9%,美国、日本同期分别达到2.9%、3.4%。高税负与低研发并行,使得劳动力成本和技术都不占优势的欧洲,不仅难以有效吸收资本投入,反而造成劳动密集型产业不断向外转移,使欧盟在世界制造业中的地位出现下降。以欧盟25国为统计口径计算,1980年欧洲制造业占世界制造业产量比重为26%,2003年该比率缩减为22%,到2015年可能仅为17%左右。从欧盟成员国内部来看,危机前北欧模式和莱茵模式的瑞典和德国,其劳动力成本增长低于盎格鲁-撒克逊模式和地中海模式的英国与西班牙,这使它们在危机中能享有劳动力成本比较优势,也为其应对危机、增加救济支出留有政策空间。

三是制度设计良好的社会保障制度并不会造成超过财政承受能力的债务负担。欧洲社会保障制度的弊端在20世纪80年代就已被频繁提及,欧洲理事会在世纪之交便提出了改进社会保障模式以适应新经济挑战的必要性,但各国实际推进改革的进程不一。在本次危机中,北欧模式与莱茵模式国家的表现优于另外两种模式的国家,其中瑞典和德国尤为突出,这与其在危机前就进行了全面、系统的社会保障制度改革不无关系。以德国为例,为解决此前慷慨福利、过度劳动力市场保护带来的问题,并积极应对全球化、老龄化和两德统一的冲击,德国在科尔、施罗德和默克尔主政期间连续实施了社会保障改革。在养老领域,通过提高退休年龄、调整养老金水平、引入“部分退休选择权”、鼓励退休者参加部分时间工作等方式,减轻财政负担,控制公共债务;在医疗领域,通过允许投保人自由选择医保机构以促进竞争,提高医疗服务效率,稳定医保缴费率,并遏制医疗费用的上涨。通过改革,德国社会保障制度弥补了原有缺陷,平衡了社会保障收支,进一步适应了经济社会发展状况,从而增强经济运行活力,并为抵御危机打下良好基础。相比之下,地中海模式国家的社会保障制度虽然早已饱受诟病,但在危机前滥用加入欧元区红利,加之零星改革措施缺少机制性与系统性的改变,因此也错失了在2007年之前利用良好经济环境进行改革的大好时机。而在危机爆发后,地中海模式国家迫于沉重的社会负担与外部偿债压力,只能被动地对其社会保障制度进行改革。总之,就福利国家模式而言,社会保障资金直接来源于国家财政,且社会保障待遇与工资和物价水平挂钩,因此,理论上较容易受到国家财政收支状况的影响。但是,从此次欧洲主权债务危机的情况看,英国、瑞典、挪威等典型的福利国家债务水平都普遍较低,尤其是北欧四国,其主权债务占GDP的比重在50%以下,大大低于欧洲的平均水平。因此,即使在福利国家模式下,只要确保福利待遇维持内生性的合理增长,也不会对国家财政造成负面影响。另一方面,对于保险型国家而言,由于其资金主要来源于劳资双方的缴费,且社会保障待遇与缴费水平挂钩,追求资金的自我平衡。在老龄化的背景下,国家财政对其的补贴也是比例化、固定化的,因此不会直接对国家财政造成影响。即使当社会保险基金收不抵支时,根据劳资自治的原则,也应当首先调整缴费率,或因为缴费水平的下降而导致待遇水平适度下降,形成自我平衡机制。因此,在社会保险型福利体制下,社会保障制度与国家财政保持了适当的距离,不会造成国家财政负担过重,更不会导致主权债务危机。

总之,社会保障制度与债务危机的关系是相互影响、相互作用的。通常认为,债务危机情况下,欧盟国家经济低迷,失业率居高,对社会保障制度的可持续性提出严峻考验,但结合欧盟国家社会保障制度自身设计及运作模式,我们需要客观看待社会保障制度与债务危机之间的关系,理性分析债务危机对社会保障制度的影响。尽管居高不下的社会保障待遇和支出需求加剧了欧债危机,但是不能忽略社会保障制度作为经济波动的自动平衡器和社会发展的稳压器,在应对危机中起到的稳定公众预期、提振信心、刺激经济和促进社会和谐的作用。特别是,本次危机中欧洲多国均加强了对失业与贫困人群直接补助等临时性救济措施,推出了更为积极的就业促进措施,进一步强化了社会保障功能,缓解了社会矛盾,维护了社会稳定,减轻了经济下滑冲击。

(三)应对欧债危机的主要改革措施。

随着经济、金融全球化程度的加深,希腊等国的债务问题已经不单是一个主权国家的问题,而是整个欧洲的问题,甚至是全球性的问题。债务危机发生以来,欧盟采取了一系列措施来应对危机,力阻债务危机多米诺骨牌式的蔓延。欧盟、国际组织和世界各国对欧元区国家的大大小小紧急救助已达几十次。欧洲央行和系统成员银行采取了诸如购买证券、提供信贷担保、公开市场操作、再融资操作、互换产品等一系列措施来减少国际金融市场的波动性和增加流动性;设立欧洲稳定机制(EFSM),以贷款形式向陷入困境的国家提供援助;成立欧洲银行业联盟,并在欧元区国债强制引入集体行动条款,等等。

同时,由于此次欧债危机对社会保障制度产生的影响是深刻的、长远的,再加上受到人口老龄化的影响,迫使欧洲国家立足国情,推出了各种改革措施来完善社会保障制度,解决社会矛盾和经济复苏的问题。这些措施主要包括:

一是紧缩财政支出,树立过紧日子思想。此次欧债危机再一次将欧洲国家福利制度改革日程摆在各国面前,各国普遍认为,如果不采取坚决的政策措施,今后十年经济增长速度会进一步放慢,因此需要加快应对老龄化挑战,抓紧改革社会保障制度,削减福利待遇。但是,改革有成本,需要勒紧腰带,节衣缩食,而这又引起了老百姓的不满。长期以来,欧洲居民已习惯了悠哉游哉的生活,降低福利待遇和生活水平,需要有一个观念和思想转化的过程。如英国政府提出要通过福利改革来转变“福利文化”,建立一种强调责任意识的新文化,引导人们认真对待自己应该承担的责任,主动寻找工作,接受工作机会,建设一个更为强大、更有责任感的社会。

二是动用养老保险基金弥补财政亏空。受债务危机影响,为解决迫在眉睫的财政危机,欧洲多个国家“瞄上”了养老保险基金,有的甚至挪用养老保险基金弥补日益恶化的财政赤字,有的则采取“寅吃卯粮”的办法,弥补当期及近期养老金收支的缺口。如:爱尔兰政府在2009年从国家养老基金中动用50亿美元用于支持银行业以及弥补财政赤字;法国预提20202040年养老保险储备金用于弥补20112024年养老金缺口,等等。

三是强调社会保障制度的财务可持续性。大部分欧洲国家的养老保险计划由中央层面统一管理。在应对危机和老龄化挑战的过程中,欧盟各国通过对养老保险制度的缴费率、待遇水平以及退休年龄等进行调整,以推动基金实现自求平衡和财务可持续性。1)提高费率。意大利将自雇人员的缴费率从20%提高至24%;法国从201111日起提高医疗保险费用个人自付比例;20112012财政年度,英国将雇主和雇员缴费率各增加1个百分点。2)调整待遇水平。意大利对于养老金收入已经超过贫困线3倍以上的个人,养老金收入在2012年和2013年不再进行指数化上调;德国修改了基本养老保险待遇支付的计算公式,逐年降低替代率水平,2035年将下降到63%左右;英国将政府提供的收入关联的养老保险替代率从25%降到了20%3)提高法定退休年龄,并对提前退休设定了更为严格的要求。西班牙将把退休年龄由65岁推迟至67岁,工龄满38.5年的员工可以65岁退休并领取全额养老金;法国从20117月起,将现行的法定退休年龄以每年4个月的速度逐步提高,直至2018年提高到62岁,能够领取全额退休金的退休年龄也将在同时段内从65岁提高至67岁;爱尔兰政府从2011年起开始实行4年养老金改革计划,拟将全国领取养老金的年龄逐步提高到66岁,并在2021年提高到67岁,2028年进一步提高到68岁;希腊拟将退休年龄提高到65岁,每提前一年,领取的退休金将减少6%,而且除因健康原因,不允许在60岁以前退休。

四是对失业者等贫困人群采取临时性救济措施。2009年,西班牙推出向长期失业者发放每月421欧元、持续6个月紧急救助金的新措施,约30万人得到救助;意大利增加了40亿欧元的失业救济金支出,并为800万低收入家庭提供24亿欧元的补助;荷兰特别追加100亿欧元失业救济金,以应对危机带来的冲击;德国从2013年起取消每人每季度10欧元的医院挂号费,仅此一项每年可为民众减负20亿欧元。这些措施进一步强化了社会保障的扶贫救弱功能,缓解了社会矛盾,维护了社会稳定,减缓了经济继续下滑的冲击。

五是推出更为积极的就业促进措施。为应对危机,阻止失业蔓延,在欧债危机期间,欧洲各国采取了一些更为积极的就业促进措施,倡导灵活就业和自主创业,其中德国表现突出。早在2008年,德国就开始通过提供工资补贴以及返还雇主缴纳的社会保险费的方式,鼓励企业选择“短时工作者”而不是直接解雇员工。欧债危机发生后,德国将短时工作者特别补贴政策延长至20126月底。类似的积极就业政策在法国、西班牙、荷兰、葡萄牙等国家也被广泛采用。在这些国家推出的经济刺激方案中都包含对就业培训或雇用新员工的企业提供补贴或税收优惠等内容。

从欧盟各国应对债务危机的措施来看,加快改革社会保障制度已经成为普遍的共识,而且欧盟部分国家改革的成功先例也起到示范的作用。与此同时,各国社会保障制度改革的趋势将表现为各种模式在一定程度上的趋同。如,劳动力政策更加注重增加劳动力市场活力与促进就业;通过延长退休年龄和基金积累等应对老龄危机;医疗保障政策更重视控制医疗费用的快速上涨。但是,改革最终进行到何种程度还将取决于各国民众的共同意愿与自主选择,这些措施也不是解决欧债问题的根本措施,特别是鉴于各国经济发展状况和社会文化传统等都存在一定差异,全面缓解欧债危机还有很长的路要走。

二、西班牙社会保障制度概况及特点

西班牙位于欧洲西南部伊比利亚半岛,西邻葡萄牙,东北与法国、安道尔接壤,北濒比斯开湾,南隔直布罗陀海峡与非洲的摩洛哥相望,东部和东南临地中海。西班牙国土面积 50.6平方公里,人口4620万人,主要是卡斯蒂利亚人(即西班牙人),少数民族有加泰罗尼亚人、加里西亚人和巴斯克人等,96%的居民信奉天主教。

西班牙社会保障制度的建立最早可归功于1883年成立的社会改革委员会。这一机构的设立旨在加强对工人阶级的社会保护,这也是西班牙建立社会保障制度的开端。社会改革委员会的一个成果是1900年通过的《工伤法》,这是西班牙历史上第一部有关社会保障制度的立法。在工伤保护制度建立之后,西班牙逐步扩大了社会保障的覆盖领域,通过了一系列完善社会保障制度的立法。特别是西班牙1978年新宪法的通过不仅标志着西班牙政治制度的成功转型,也意味着西班牙社会保障制度实现了历史性的转型。新宪法奠定了构建现代社会保障制度的法律基础,在西班牙社会保障制度发展史上具有里程碑意义。30多年来,西班牙新宪法确定的社会保障制度虽历经多次改革,但基本制度框架没有大的改变。

(一)就业政策。西班牙实施积极的就业促进政策。国家的长期就业方针和主要政策由中央政府负责制定,目标在于更多地创造工作岗位,促进就业增长,并增加失业者就业的可能性。目前的就业工作主要按照《20102020年总就业行动规划》确定的有关原则开展,具体的“就业促进行动计划”由中央政府每两年制定一次。自治区政府主要负责为广大劳动者和用工单位在就业指导和职业培训方面提供服务。其中,在就业指导方面,分布在各地的就业服务办公室负责个人信息的注册和分类,并根据登记的企业需求信息预选合适的劳动者;在职业培训方面,主要依托现有的教育体系为青少年开展适宜的职业培训,并通过购买服务的方式,由有资质的合作机构为失业者以及在职工作人员提供专业的职业培训指导。

(二)社会保险。西班牙社会保险制度包括养老保险制度、失业保险制度和工伤保险制度。1.养老保险。目前,西班牙的养老保险主要是全国统一的、强制性的基本养老保险制度,企业年金、商业保险等补充性养老保险的市场规模并不大。养老保险(含伤残和遗属津贴)适用对象是工业、服务业及类似领域的雇员(按11种职业分类)。资金来源由雇员、雇主缴费以及政府补贴共同承担,其中雇员按工资的4.7%缴纳,雇主缴纳23.6%。领取金额包括养老金、伤残补助和遗属补助三部分。目前,西班牙养老金的平均替代率超过了80%。如果退休人员领取的养老金达不到法定最低标准时,不足部分由政府补足。养老金按月领取,每年7月和12月可领取双份,即全年共领取14个月的退休金。养老金和伤残补助标准随在职人员工资、物价与其他经济变化情况定期调整。最高遗属补助等同于受保人的养老金。2.失业保险。西班牙的失业保险制度主要包括两部分:一是缴费型的失业救济,适用对象是工业、服务类及类似领域的雇员。资金来源由雇主、雇员缴费,政府酌情补助。其中:签订无固定期限劳动合同的劳动者,失业保险费率为工资的7.8%,其中雇主缴纳6.2%,雇员缴纳1.6%;与临时就业单位签订固定期限非全日制劳动合同的劳动者,失业保险费率为工资的9.3%,其中雇主缴纳7.7%,雇员缴纳1.6%。失业救济标准根据失业前6个月缴费基数的平均数计算,前6个月为平均数的70%,以后为60%。二是社会援助型的失业津贴。失业津贴是对领取失业救济期满的劳动者以及未包括在失业救济范围内的人员提供的一种失业援助。津贴标准为最低工资的75%。领取时间一般为6-18个月,但对失业救济期较短并且年龄较大的失业者,津贴期限可适当延长,45岁以上的失业者最长可领取24个月的失业津贴,52岁以上的失业者最长可领取30个月的失业津贴。3.工伤保险。工伤保险的适用对象是工业、服务业及类似领域的雇员,资金来源全部由雇主负担,费率为10%,政府不补助。领取人员是被专业医疗机构确认为工伤的患者,补助项目包括暂时性因工伤残补助、永久性因工伤残补助、经常性护理补助、医疗补助以及遗属补助等。

(三)医疗卫生。1978年以后,西班牙开始推行全民免费医疗制度,医疗经费由之前依靠雇主和雇员缴纳社会保险费筹资转为由政府的一般税收筹资,并由中央政府集中征缴。西班牙的卫生经费绝大部分来自于中央政府筹集的税收。中央政府同地方政府签订资金转移支付协议,将卫生经费划拨给各地方政府,协议依据西班牙国内总体经济情况的变化定期进行修订。根据《卫生经费分配法》,各自治区从中央获得卫生经费的多少主要取决于该地区的人口数量,同时还要综合考虑该地区的面积、相对贫困人口数、老龄人口比重等因素。2013年,中央政府按照年人均1100欧元的标准安排对地方政府的公共卫生转移支付预算。西班牙医疗保障体系较为健全,分工合理,并注重在公费医疗框架中引入市场竞争以提高医疗效率和资金使用效益。西班牙的卫生体系包括综合医院、基层卫生中心、全科医生三级。其中全科医生是体系中最基础的医疗服务提供方,为国民提供健康咨询、初级诊疗服务和转诊建议。居民看病要首先联系全科医生,普通疾病由其直接处理,专科疾病则由全科医生建议转院到综合医院。基层卫生中心主要为社区居民(约2万人)提供基本的健康卫生预防服务,当地居民能在20分钟内到达中心。综合医院的服务对象覆盖20-25万人口,提供诊疗、急救和住院服务。在西班牙的医疗体系中,国民的医疗费用由政府买单。政府允许除公立医院以外的私立医院、公私合作的混合所有制医院进入医疗服务市场。为降低医疗费用,提高服务水平,西班牙采取政府向医疗机构“一揽子”购买医疗服务的管理模式,通过签订合同,确定政府购买医疗机构服务的经费总预算以及医疗机构服务的考核指标,年底对通过考核的医疗团队每人加发一个月的绩效工资。通过这种购买服务、目标考核以及团队激励的方式,政府可以引导医疗机构有效控制医疗费用支出,减少不必要的医药和转诊费用等。

(四)社会服务。依据《西班牙宪法》和《社会服务法案》,政府为特定人群提供社会服务,主要目标包括消除贫困、保护未成年人、促进老年人和残疾人的发展、帮助外来人口融入社会、支持年轻人的发展以及保障妇女的平等权益等。社会服务的主要事权在自治区政府,中央政府负责制定确定外来人口平等身份的有关政策。以加泰罗尼亚自治区政府为例,目前该区共提供138项社会服务,分为基础服务和特殊服务。基础服务不需要专业人员的参与,主要包括家政服务、为流浪汉提供临时居所、免费食堂、紧急求救器的安装等项目。目前,基础服务所需经费约66%来源于自治区政府,剩余的34%则由市镇负担。特殊服务需要专业人员的参与,服务的对象主要是残障人士、没有生活自理能力以及其他有特殊需要的人群,主要项目包括少年儿童救助、残疾人救助、吸毒和艾滋人群救助以及受虐妇女和子女的救助等。特殊服务经费中大约有20%来源于中央政府的专项转移支付,其余的80%由自治区政府负担。

从西班牙社会保障制度设计及运行情况看,其主要特点为:

一是社会保障事权和支出责任划分清晰。20世纪70年代,西班牙的社会保障管理权主要集中在中央政府,近十多年来,西班牙对社会保障管理体制进行了一系列改革,逐步下放了一些管理权限。目前,中央和地方政府在社会保障方面的管理分工是:在就业方面,中央政府负责制定长期就业方针和主要政策,自治区政府主要负责提供公共就业服务。在社会保险方面,主要由中央政府负责制定政策和管理运行。在医疗方面,中央政府负责基础的立法、医药费筹资、公共系统服务项目确定、药品管理政策的制定、医疗从业人员的教育及培训以及国际医疗合作等事务;自治区政府则负责医疗卫生相关政策的具体执行和实施。在社会服务方面,除了中央政府负责制定政策确定外来人口平等身份之外,社会服务的绝大部分事权都在自治区政府层面提供。这种权责明确的政府关系,既符合各项社会保障制度的特点,也有利于社会保障工作的高效开展。

二是养老保险高度集权且养老替代率高。在养老保障方面,

西班牙的养老保险制度实行全国统筹,有关缴费率、待遇水平和法定退休年龄等相关政策由中央政府统一制定,这有利于劳动力的转移和在更大的范围内分散风险。从70年代初期到90年代,西班牙的养老金待遇一直呈上升态势,之后基本保持稳定。在这个过程中,养老金替代率从1969年的不足50%增加到1989年的超过80%,并一直维持到现在。西班牙是经合组织(OECD)国家中养老金待遇较高的国家之一,替代率远高于美国约40%的水平,也比欧盟国家中的法国和德国高。

三是失业率居高不下且职业培训效果不佳。前些年,西班牙经济增长率在欧盟国家中名列前茅,但事实证明这只是建立在房地产泡沫基础上的“虚假繁荣”。由于国民经济过度依靠旅游业和建筑业,而制造业和生产性服务业的国际竞争力并未得到提升。在国际债务危机的冲击下,西班牙房地产泡沫破灭,建筑业陷入萧条,旅游业收入下降,导致财政状况急剧恶化,失业率大幅上升。欧债危机以来,西班牙的失业率由危机前的8%急剧上升至2012年的25%,其中25岁以下年轻人失业率甚至超过一半以上,不少年轻人只能依靠父辈的养老金或出国打工维持生计。有的职业培训项目效果不佳,特别是为满足前些年建筑业发展需要而组织的青年人参加建筑技术培训,在目前形势下失去了意义,一些人员只能重新接受培训,还有的失业人员重复参加职业培训,相应增加了培训支出,浪费了社会资源。

四是公共医疗体系支出庞大且面临双重挑战。西班牙实行全民免费公共医疗,全民性、福利性、资金来源的公共性是国家卫生体系的三大特点。据西班牙卫生部的资料,2012年西班牙国家卫生体系支出已经超过600亿欧元,人均医疗费用支出约1300欧元,公共医疗卫生体系的支出约占公共财政支出的14%,约为国内生产总值(GDP6%。全民的免费医疗给国家的财政带来了较大的支出压力。尽管西班牙已经建立了初级诊疗为主、医院转诊为辅的服务体系,政府通过总额预算、病种付费和购买服务等方式,努力控制医疗费用。但是,随着人口老年化程度的加深和债务危机的影响,医疗费用的增长势必造成对政府更加严重的负担。目前,西班牙政府在应对债务危机时,已经通过削减医疗卫生预算的方式来缓解支出压力。以加泰罗尼亚自治区为例,尽管该区的经济社会发展指标优于西班牙甚至欧盟各国平均水平,但受债务危机和老龄化双重影响,2013年该区的卫生支出水平已降至2006年的水平。

五是社会保障管理系统运转良好且效率较高。由于社会保障制度覆盖面广、涉及人员多,为做好社会保障缴费和待遇发放工作,西班牙开发了专门的社会保障系统。该系统可以通过网络实现社会保障管理机构、雇主、自雇者等几方的信息交换,对于提高社会保障工作的效率、降低管理成本发挥了积极作用。目前,通过社会保障系统,雇主新增员工的社保缴费可在提出申请的1015天内完成各项登记并缴费,退休人员可在其退休后7天内获得第一笔养老金支付。同时,社会保障体系的使用,大大降低了人工等管理费用。在系统启用之前,西班牙社会保障机构需要聘用1000多人进行数据录入、核对等工作,而在系统启用之后,相关数据管理仅需要34名工作人员。

三、欧债危机对西班牙的影响及应对措施

此次债务危机发生之前的1998-2007年,由于本国人口和移民的增加以及房地产业的繁荣,西班牙宏观经济形势良好。2007GDP年增长率为3.5%,高于欧盟273.2%的平均水平;公共债务占GDP的比重为36.3%,低于欧盟58.9%的平均水平(详见下表)。

20072012年西班牙及欧盟主要经济及财政指标

 

实际GDP增长率(%

年份

2007

2008

2009

2010

2011

2012

西班牙

3.5

0.9

-3.8

-0.2

0.1

-1.6

欧盟27

3.2

0.4

-4.5

2.0

1.7

-0.4

 

失业率(%

西班牙

8.3

11.3

18.0

20.1

21.7

25.0

欧盟27

7.2

7.1

9.0

9.7

9.7

10.5

 

财政赤字盈余率(%

西班牙

2.0

-4.5

-11.1

-9.6

-9.6

-10.6

欧盟27

-0.9

-2.4

-6.9

-6.5

-4.4

-3.9

 

公共债务占GDP的比重(%)

西班牙

36.3

40.2

54.0

61.7

70.5

86.0

欧盟27

58.9

62.2

74.5

80.0

82.4

85.2

数据来源:欧洲统计局网站

 

债务危机发生之后,西班牙房地产泡沫破裂,投资、出口和私人消费均快速下降,经济增长率持续下降。从主要经济、财政指标及与欧盟27国平均水平的比对情况来看,欧债危机对西班牙的经济社会发展、财政收支以及社会保障等都产生了严重的影响。2009年,西班牙的GDP增长率降至-3.8%的最低点,财政赤字占GDP的比重为11.1%,同期欧盟27国的指标分别为-4.5%6.9%。尽管2010年西班牙经济情况有所好转,GDP增长率上升为-0.2%,但增速明显落后于欧盟272%的平均水平。2012年,西班牙经济再次步入衰退,主要经济指标均劣于欧盟27国平均水平,其中GDP10290亿欧元,年增长率降至-1.6%,人均GDP24400欧元(欧盟27国人均25600欧元);财政收入回到了十年前2002年的水平,财政赤字高达10.6%,高出欧盟平均水平6.7个百分点;公共债务总额达到了GDP86%

受债务危机的影响,近年来西班牙失业率居高不下,2012失业率为25%,其中25岁以下劳动力人口的失业率高达53.2%失业者及其家属的医疗、教育费用由公共财政承担,与个人就业状况无关,而同时许多待业青年在家“啃老”,这也“得益”于其父辈较高的养老金水平。但是,受危机影响,西班牙2011年的养老保险基金收入自1999年以来首次出现赤字6.68亿欧元,目前,养老保险实际参保人数已明显减少,总计约1700万人,较20077月之前减少260万,减幅超过14%

针对经济增长乏力、失业率居高不下、人口老龄化程度不断加深的现状,西班牙政府采取了一系列改革措施,主要包括:

(一)压缩公共支出,努力削减财政赤字。在经济复苏前景欠佳、举债维艰的情况下,西班牙不得不依靠提高税收和削减开支,特别是降低劳动工资和福利开支等办法削减财政赤字。主要的削减支出措施包括:冻结新聘公共雇员,2010年将公务员的工资平均降低5%、部长的工资降低15%,从2011年起取消新生儿一次性2500欧元的补贴,降低公费医疗的药品开支,不再增加社会服务项目并逐步减少社会服务人数等等。尽管削减赤字计划引起了部分民众的抗议,但西班牙的公务员、政务员以身作则、率先降薪的做法,一定程度上有助于取得人民群众对削减福利的谅解。

(二)通过综合改革促进就业,支持中小企业发展并提升经济竞争力。为应对债务危机,提升经济竞争力,提高就业率,西班牙政府决定优化调整经济结构,大力发展高技术、高附加值和高技能的产业,不再将建筑业作为经济引擎。2011年,西班牙颁布实施了《可持续经济法》,对经济、环境以及社会三个领域20项内容进行改革。主要措施包括:制定工业政策一揽子计划,目标是增加电动汽车、可再生能源、生物科技、航空航天等工业在经济中的比重;改进西班牙信贷局的信贷方式,向有利于经济增长的项目倾斜;制定2020年发展目标,将研发经费占GDP比重由2008年的1.35%提高至3%,英特网用户由总人口的49%提高到欧洲经济四个最发达国家的平均水平(目前为60%),可再生能源占全部能源消耗的20%,铁路货运量由4%提高至10%;改革劳资谈判模式,增加青年就业培训,解决现有低素质劳工过剩和行业知识更新的问题,增加就业稳定性等。为降低失业率,缓解企业顾虑,鼓励企业多招工,2012年,西班牙出台了《劳动力市场改革紧急法》,规定企业连续3个季度收入下滑,可以解雇工人,雇主向被解雇的永久性合同工人支付的赔偿金给付标准由每一年工龄折算为45天降低到33天。针对青年群体特别高的失业率,西班牙要求失业保险领取者签订《积极就业协议》,承诺积极寻找工作、积极接受临时工作,并对年轻人实习提供社会保险补贴,对年轻人就业提供岗位补贴。

(三)改革社会保险制度,提高财务可持续性。20118月,西班牙在各政党、雇主协会和工会组织协商一致的情况下,通过了社会保障体系调整现代化法案(2011年第27号法案),对社会保障制度进行改革。改革的主要目的:一是实现养老保险制度的可持续性,提高养老金发放能力,尽可能实现养老保险体系的收支平衡;二是使个人的养老金收入与其对养老保险制度的贡献、缴费水平和时间更多地挂钩;三是给予养老保险制度参保人更多、更灵活的选择权。法案的具体改革措施包括:到2027年,将法定退休年龄由65岁提高到67岁;到2022年,将退休者的养老金领取基数由退休前最后15年的平均工资水平逐年调整,直至改为退休前最后25年的平均工资水平;将领取全额养老金的最低缴费年限由35年延长至37年;通过调整养老金发放的不同标准,使参保者在不同缴费年限下退休有不同的替代率,从而鼓励参保者推迟退休。另外,法案还规定,将在2027年对西班牙的社会保障制度特别是养老保险制度进行重新审视,届时将根据西班牙的人口情况、平均寿命、赡养比、物价水平以及平均收入情况等对养老保险制度的相关条款进行重新修改。2013年,西班牙政府又出台了针对社会保险制度改革的第5号法案,旨在一是强调精算平衡原则对于社会保险体系财务可持续的重要性;二是减缓养老金水平的调整幅度。法案规定:将在社会保险体系中引进财务可持续性指标;将养老金待遇的调整与人口的预期寿命相关联;养老金待遇的调整不再与物价指数直接挂钩,调整指数需在满足收支精算平衡的原则下通过数学公式测算,以确保养老保险制度中长期的财务平衡,调整的下限为0.25%,调整的上限为物价指数加0.5个百分点。 

 



[1] 该分法出自哥斯塔·埃斯平·安德森《福利资本主义的三个世界》,北京法律出版社,2003年。

 

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