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国际司:西班牙养老服务业的发展情况

国际司

  一、西班牙养老服务业的基本情况

  西班牙是一个人口老龄化非常突出的国家。21世纪以来,由于人口预期寿命增加和出生率下降,西班牙的老龄人口比例呈上升态势。一方面,西班牙的人口出生率从2005年开始一直呈下降趋势,而且这种下降态势相比欧洲其他国家速度更快。根据西班牙国家统计局的数据,2011年西班牙的人口出生率为10.2‰,低于欧盟10.4‰的平均水平。另一方面,西班牙的人口预期寿命已经从1960年的69.85岁上升到2011年的82.5岁,超过欧盟79.7岁的平均数。西班牙2011年的总人口为4620万,其中65岁以上老年人已经超过800万,占总人口的17.4%,与欧盟65岁以上的老年人口所占比例相同。为了应对人口快速老化的形势,西班牙养老服务业快速发展,其养老服务主要包括机构养老和居家养老两种模式。

  (一)机构养老。

  1.历史发展。西班牙的养老机构过去主要是宗教组织或非营利性组织开办的非营利性养老机构。随着养老服务需求的增加和市场经济的发展,从上世纪80年代开始,西班牙的养老机构分化为营利性机构和非营利性机构,私营企业开始兴办养老服务机构。在欧债危机前的一段时期,养老服务市场迅速扩张,养老服务领域不断拓展,养老服务行业总体营利较多。营利性私营部门的养老机构和居家养老服务业发展迅猛,一些全国性或跨国集团还引进了养老服务机构连锁管理、酒店服务、日托服务等新的管理模式。这种竞争机制的引入不但大大增加了养老服务的供给,提供了多元化、多层次的养老服务选择,而且有力地推动了服务质量的提高。但是,欧债危机发生后,经济持续低迷,政府财政收入锐减,个人收入也有所减少,对养老服务业有较大冲击。特别是居高不下的失业率对养老服务业的发展带来了双重影响。一方面,养老机构工作人员减少,在职人员待遇下降;另一方面,需要机构养老的老人也转由失业的家庭成员进行居家照料,减少了机构养老需求,一定程度上造成现有的养老机构资源闲置。据了解,目前,西班牙非营利性养老机构占的比重约为60%,营利性养老机构中规模较大的公司所占比重约为20%、规模较小公司的比重约为20%。

  2.主要形式。目前,西班牙养老服务机构主要包括公办、公私合办和私立养老机构三种形式。(1)公办养老机构由国家投资设立,然后由政府自行管理,有的则是通过招标由中标公司运营管理。(2)公私合办养老机构由国家以及社会资本共同出资,并主要由私营机构负责运作。(3)私立养老机构是全部由私营企业主按照市场原则投资管理的养老机构,自主运行、自负盈亏。部分公私合营养老机构和私营养老机构是营利性的组织。西班牙SAR集团是西班牙境内运营比较成功的一家私营养老服务公司,通过在房地产业积累的经验和财富,并引进酒店业管理模式,目前已在全国开办了50家养老服务机构,其中30家是私营养老机构,20家是与政府公私合营的养老机构。由于该集团一直追求质量最好的理念,兴办的养老机构平均利润率约为7%,经济危机对其运营的影响不大。

  3.政府资助情况。公办养老机构属于非营利性的机构,入住的老年人要将80%的退休金用于交纳机构养老费用,剩余的差额部分则由财政买单。同时,对于部分私立养老机构,政府通过购买部分床位,用于为贫困的失能老人提供机构养老服务。Amma集团公司是西班牙一家中等规模的养老服务公司,以其在马德里的一家养老院为例,该养老院拥有180个床位,其中40个床位由政府按照每月2070元的标准全额出资购买服务,23个床位由政府按半价补贴购买服务。另外,政府对私立的养老服务机构在审批时提供快捷服务,以缩短审批时间。但是,对私人举办的养老机构并没有在贷款以及税收方面制定专门的优惠政策,而仅仅将其看作是普通的市场经济参与者,其税收高于公办和公私合营的养老机构。西班牙的养老机构需缴纳房产税、企业所得税和增值税,其中前两项税种对公办、公私合营和私立养老机构实行相同税率;但在增值税方面,公办养老机构不需缴纳,公私合营养老机构的适用税率为4%,而私立养老机构的适用税率则高达10%。

  4.入住条件。由于机构养老的方式能为老人提供全方位和高水平的医疗与生活服务,因此其成本费用也较高。目前,西班牙中等水平的养老院全日制机构养老费用是西班牙退休金平均水平的2倍多,因此,很多老人排队申请入住政府购买服务的床位,或者通过房产反按揭、个人储蓄等来支付不菲的机构养老费用。由于政府资源有限,每个自治区政府均成立了专门的评估委员会来对申请人采用个案研究的方式进行评估审核,委员会由医生、护士、家庭和社会服务部门工作人员以及专业的社会工作者等人员组成,主要的审核指标包括申请人身体状况、需护理程度、个人退休金和财产状况、家庭成员构成情况等。对于无自理能力、无亲属照料且收入较低的申请人,政府一般会优先考虑。

  (二)居家养老服务。

  居家养老服务强调家庭在养老服务中的核心作用,同时依托老人居住地的社区服务中心等机构,提供包括医疗以及生活、护理等多种养老服务。政府对于需要其他服务的老年人也提供一部分居家养老服务的帮助。以加泰罗尼亚自治区为例,该区共有700多万人口,自治区家庭和社会服务厅通过签订合同的方式与下属的104个人口超过2万的市镇或区域签订服务协议,为辖区内的居民提供多达138种社会服务。这些社会服务依据是否需要专业人员参与被分为基础社会服务和特殊社会服务两大类。其中,基础社会服务不需要专业人员提供,主要包括社会服务咨询、家政服务、为流浪汉提供居所、免费食堂以及问题家庭里的儿童预防性监护等;特殊社会服务主要针对有护理、康复等需求的老年人、残疾人和妇女、儿童等,这类为特定人群提供的社会服务需要医护等专业人员的参与。对于经评估委员会审核未达到政府补贴养老条件的老年人,政府会派社会工作者上门服务,或通过发放养老券等方式提供帮助,如直接发放每月400欧元的养老补贴,由老人自行决定是到私立机构养老还是居家养老。此外,政府还为老年人家庭免费配备电子呼叫器,随时由社区服务中心帮助解决老人的突发性困难。

  二、西班牙养老服务业的主要特点

  (一)针对老年人的不同需要,提供多层次的养老服务。

  西班牙的养老服务面向全体老年人,涵括不同收入、不同家庭结构和不同自理能力的老年人。依据实际情况,老年人可以相应享受不同的养老服务项目。不同的养老方式管理权限也不相同,机构养老和居家养老服务由自治区政府管理,电子求助服务和现金补助由市政府管理。不过,由于受经济危机的影响,市级政府的财力弱化,保障能力也降低,同时考虑养老服务业的统一规划问题,近期,西班牙政府正研究将市级政府对养老服务业的管理权限上收到自治区政府,以促进养老服务业的可持续发展。

  (二)公办养老机构供给有限,政府补助主要针对需方。

  西班牙政府提供的公办养老机构或资助数量远远不能满足公众需求,特别是欧债危机之后,申请入住公办养老机构的人员增加,入住等候期进一步延长。与此形成反差的是,一些私立养老机构因费用高且缺乏政府补贴,导致了部分床位闲置、资源浪费。为此,为提高公共资源使用的公平性和有效性,老年人入住公办养老机构或享受政府资助需要经过自治区专业评估委员会的严格审核。同时,为缓解公办养老机构的供需矛盾,引导和支持社会力量举办养老机构,政府还购买部分私立养老机构的床位,并通过定额补助需方的方式提高了政府补贴资金的使用效益,避免形成“养机构”的负面影响。

  (三)较完备的养老、医疗保障制度是养老服务发展的前提。

  西班牙养老服务业发展的前提,是基于其较为完备的养老、医疗保障制度。老年人的退休金统一由中央政府发放,并与机构养老的付费政策相衔接,确保老人有能力支付全部或部分费用,享受基本养老服务。另外,西班牙实行全民免费医疗,无论是机构养老还是居家养老,在医疗方面没有后顾之忧。老人有指定的社区医生,养老机构医护人员并无处方权,但在及时与家庭医生协调沟通、辅助治疗和护理老人等方面发挥着不可替代的作用。

  (四)注重能力建设,养老服务专业化水平较高。

  由于老年人在生活、护理、医疗、陪伴和娱乐等多方面都有服务需求,开展机构养老和居家养老服务相应需要大量具有专业技能的人员和专业设备。从考察西班牙的4家养老机构看,养老机构服务人员与床位比约为1.2~1.7:1。机构护理人员、管理人员均经过专门培训,获得专业资格,并热心于养老服务工作,有良好职业道德。养老机构建设标准和服务标准规范,养老机构的电梯、扶廊、房间等无障碍设施以及电子求助设备一应俱全,体现人性化理念。

 

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