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欧盟财政与货币政策协调机制

一、欧盟财政货币政策协调分类

(一)欧盟财政货币政策协调

欧盟作为世界经济重要一极,是一个发达的市场经济体系,其运用财政货币政策的实践有经验也有教训。财政货币政策协调包括三个方面,一是欧盟与成员国之间财政政策(含税收政策在内)协调,二是内部货币政策协调,三是财政与货币政策的协调。财政政策的协调主要体现的是财政趋同,并且要满足欧盟提出的财政纪律即赤字率不超过3%和债务负担率不超过60%。货币政策协调主要体现为统一的货币与银行监管。财政货币政策协调指的是财政政策和货币政策有机搭配,既要维持汇率稳定和价格稳定,又要促进充分就业和经济增长。

 

(一)财政政策协调

欧盟财政政策协调包括两个层面,一个是欧盟预算层面的协调,一个是成员国之间的财政政策协调。

欧盟预算收入来自自有收入和成员国的缴费。《罗马条约》明确规定了关于欧盟预算程序和共同预算原则的条款,要求欧盟预算的收入和支出应该平衡。后来,欧共体成员国一致通过了建立共同预算制度和自有财源的决定。欧盟共同财政预算制度明确欧盟财政资金来源主要有两部分:一是欧盟财政收入的自有财源,包括:(1)农产品的进口差价税和糖税,(2)按共同关税税率征收的关税,(3)成员国上缴的部分增值税收入,不超过增值税税率的1个百分点;另一部分是各成员国上缴的摊派,各成员国按本国GDP的一定比例上缴给欧盟[1]

欧盟支出以农业政策补贴为主。欧盟支出大部分用于共同农业政策的补贴(47%)和结构性政策支出(36%),其他内部政策、对外行动、管理支出、其他项目(储备和补偿)支出四项总计仅为17%[2]。欧盟有共同农业政策,并相应有对各成员国的农业支出预算,除农业政策和预算支出由欧盟统一管理外,欧盟不干预各国的具体预算制定和执行。《马约》还规定,只有当某项政策目标在欧盟范围内实行比各国能更好地实现时,欧盟才予以介入。目前,欧盟本身基本上不存在社会保障、法律和秩序以及教育等方面的支出。[3]

欧盟年度预算程序,一般是在四、五月份提出下一年初步预算草案,然后在七月时进行第一次审核,审核通过才能被称为预算草案。如果预算草案通过,那么就会在进行修改之后,于11月提交欧盟理事会进行第二次审核。审核通过,预算案则被视为通过。但是至今欧盟还没有形成一个类似于主权国家的部门预算支出框架,难以形成有效的财政政策横向协调机制。以2012年底讨论2013年欧盟预算草案为例,欧盟委员会和欧盟议员对2013年的欧盟预算要求是1380亿欧元,相比2012年上升6.8%。而大部分国家希望预算增长限制在2.8%以内;并希望削减50亿欧元的支出,在区域发展援助和海外发展援助、贸易促进领域。如果在年底前没能达成2013年预算,那明年将按照2012年的预算等分成12份,按月支付给欧盟。这将会引起一些部门的支出混乱,比如农业的补贴。

就成员国而言,本国实施不同财政政策和税收政策会对他国产生外溢效应,会导致要素或资本的流动,对某些地区带来益处的政策可能会对相邻区域产生正外部性或负外部性,可能会造成税收竞争等现象,如果没有有效的沟通协调机制就会出现以邻为壑零和博弈的局面。对于欧盟而言需要平衡协调以实现整个区域的福利最大化和资源的有效配置,将公平与效率有机地统一起来。虽然欧盟认为税制统一是未来的发展方向,但在具体的实践中,欧盟采取了务实和谨慎的做法,即允许成员国自行确定本国的税收制度和政策。但同时也在《罗马条约》和《马斯特里赫特条约》中确立了一系列欧盟税收一体化的原则,规定了各成员国税制改革的方向。这些主要原则包括:(1)禁止以税收方式对本国产品提供保护原则;(2)协调成员国税收立法原则;(3)消除重复征税原则;(4)从属原则;(5)一致同意原则。最后两条原则反映出欧盟对成员国的税收主权和税制差异的充分尊重。经过努力,欧盟在2000年底达成税收协议,协议规定:成员国要在2005年以前停止66项有害税收竞争行为,建立纳税人的信息交换制度(包括非居民客户资料、增值税纳税人的增值税年度客户清单等内容)。此外,欧盟就关税、增值税、消费税、公司税、社会保障税、金融税制以及反偷税等领域进行了广泛合作制定了一系列制度文件来促进税制的趋同(见下表)。

 

1  欧盟主要税种协调状况

税种

协议或制度文件

要点

关税

1994年,欧盟通过并颁布了《关税同盟》

1)在欧共体内取消成员国之间商品的关税和限额,实现商品自由流动;共同体以外设立共同关税税率,并执行共同的关税法。(2)取消所有非关税壁垒、边境税并实现间接税逐步统一税种和税率。

增值税

11967年欧盟委员会发布1号指令

219692号指令1977年发布6号指令

31993年,欧盟达成了增值税总体协议。

4)目前在起草新的共同增值税方案。

1)要求所有成员国都采用增值税体制,并废除如对营业额征税的其他征税形式。

22号指令只是提供了指导性原则,6号指令规定各成员国必须遵守该指令所附的增值税法令范本,修改本国的增值税法。

3)规定成员国可以实行两种增值税税率,即标准税率,最低为15%;生活必需品税率,最低为5%

4在税基、扣除额和税率方面体现了最大限度的协调,要求对区域内的纳税人颁发统一的执照,并按照属地管理的原则来征收税款

消费税

11972年就对消费税协调发布指令。

21993年统一欧盟的最低税率。

32002年欧盟委员会建议对商用柴油统一征收消费税。

42002年,欧盟委员会建议对汽车综合征税。

52003320,欧盟各成员国就能源产品税指令方案达成一致,并从200411日起生效。

1)规定了成员国的征税范围,即只能对烟草、酒精饮料和矿物油品征收消费税。

2)最低税率每两年调整一次,直到完全接近目标税率。

3)建议在2010年前将此项最低限额(每吨245欧元),从2003年起提高至350欧元,上下偏离不得超过100欧元,而后继续缩小偏离数,到2010年缩小至15欧元, 2011年实现税率的完全统一。

4)税种包括购车时的注册税、车辆道路税、以及对燃油征收的增值税、保险税、登记费、过路费等。

5)扩大能源产品税的征收范围,从矿物油扩大至煤、气、电等产品;对上述产品在欧盟范围内实行最低税率制度;本规定只适用于用做机器动力或供热的能源产品;允许成员国对柴油实行差别税率;允许成员国在不影响内部市场功能和不产生竞争扭曲的情况下实行减免税。

公司税

11990年针对公司税发布了两个条例和一个公约

2200110,欧盟部长理事会通过了《欧洲公司法》。

1)《公司兼并条例》对跨国兼并资本收益的延迟纳税进行了规定;《母子公司条例》规范了不同国家的母子公司之间进行利润分配时的税收抵扣和减免;《仲裁公约》则致力于消除关联企业的双重征税问题。

2)允许欧盟成员国的公司可以注册称为欧洲公司,欧洲公司享有与跨国公司一样的税收待遇,从而有利于欧洲企业进行资产重组和调整、降低经营成本。

金融税制协调

目前欧盟已就储蓄利息税达成初步协议

要求各成员国将对非居民征收的储蓄利息税按一定比例转移给其母国,并加强税收情报的交换制度,强调相互交换非居民详细的经济信息情报。

 

社会保障税

政府担当社会保障的主要职责,向公民提供普遍的社会保障服务,消除各成员国社会保障制度的差异对劳动力流动的阻碍,鼓励区域内劳动力的自由流动。

建立单一退休金制度的目标,要在欧盟内实行统一的退休金制度,并着手研究解决跨境的退休金问题。

反偷税协调

200210月,欧盟宣布一项以反偷税为主要内容的法案《欧盟关于保护金融财政利益协定》正式生效

规定偷税为刑事犯罪行为,偷税者必须承担相应的法律责任,从而统一了各成员国在反偷税上的立场和法律尺度。

 

从税制趋同的角度衡量税收协调效果,可以看出欧盟15个老成员国税制趋同化现象明显,增值税标准税率、企业所得税实际税率的标准差都在减小。

2  欧盟15国税制趋同化

 

增值税标准税率

企业所得税实际税率

投资成本

年份

1991

2000

1991

2000

1991

2000

平均值

18

19

39.83

36.14

8.33

7.84

标准差

3.11

2.91

6.75

5.55

1.72

0.90

资料来源:国税总局区域经济一体化与税收协调课题组:欧盟税收协调的理论及经验教训研究,《经济研究参考》2006年第45期。

 

(二)货币政策协调

欧盟货币政策协调主要是在欧洲央行(英语:European Central Bank,意语:Banca Centrale Europea,德语:Europ?ische Zentralbank)主导下,在欧元体系内进行货币政策的协调。欧洲央行下设行长理事会(Governing Council)、普通理事会(General Council)和执行委员会(Executive Board)。行长理事会由欧元区各国央行行长参加;普通理事会则吸纳非欧元区的欧盟成员国央行行长参加。日常管理机构是执行委员会,决策机构则是行长理事会。欧洲中央银行负责制定欧元区统一的货币和金融政策,然后交由各成员国中央银行来实施。欧洲中央银行理事会每年至少举行10次会议。

为了保证统一货币的顺利推进,欧洲央行必须要建立必要的信誉,而它没有良好的历史记录来建立声望,只能通过建立具有可信承诺的简单规则来塑造信誉,而这一简单规则就是保持物价稳定即价格水平上涨不超过2%。大量实证研究结论都认为一个非常低,但非零通胀率将是一个更合理和更切实际的目标。欧元区规定的价格上涨幅度不超过2%就充分考虑了这一观点,既不通胀又不通缩,将价格水平保持在一个合理水平上。

统一银行监管权可以提高货币政策协调的有效性。20121213达成协议,欧洲央行(ECB)获得了监管欧元区银行的新权利,协议授予欧洲央行2014年中期监管欧元区银行的权限,这是迈向设立欧元区17国银行业联盟的第一步。在欧洲央行全面承担监管欧盟银行业的责任之前,2013年对欧洲128家大银行进行为期一年的风险评估、资产质量检查和压力测试,这项评估将是欧洲央行开始全面监管区内银行之前的重要一步。

如果看欧元区通胀和欧洲央行基准利率变化,会发现在2008年次贷危机爆发前,基准利率基本上都高于物价水平,反映出欧洲央行稳定价格的效果明显,但是在危机爆发之后从2010年开始通胀率有所抬头,开始超过基准利率,这其中的部分原因就是欧洲央行为了挽救部分国家经济颓势而不得已采取宽松货币政策向市场注入了太多流动性,也部分反映出货币政策独角戏的无力。

(三)财政货币政策协调

分散的财政和单一货币体系是欧盟宏观经济政策的主要特点,这种结构性错位在一开始就埋下了问题的种子,28个欧盟成员国有17个国家加入欧元区,这17个国家在一个统一的中央银行即欧洲央行的领导下执行统一的货币政策,因此本报告有关财政货币政策协调的讨论主要集中在欧元区国家间的财政与货币政策协调。如果以后其余国家陆续加入欧元区再对其财政货币政策协调进行进一步的研究。

财政货币政策协调是本报告研究的重点,这是全球化发展中各国要面临的重要考验。全球化加强了各国经济的依存度,某个国家尤其大国的宏观经济政策不可避免地会产生外溢性。参与全球化或区域一体化的国家会面临更多来自其他国家宏观经济政策的冲击。区域一体化离不开货币一体化,货币一体化意味着成员国要放弃货币政策主导权。如果实行统一的货币政策,当成员国遭遇不对称外部冲击时进行经济调整的任务则主要通过财政政策来进行,但成员国的财政政策又不能过于独立,必须受共同财政纪律的规则制约(例如赤字率和政府债务负担率两个趋同的财政指标),否则就会动摇实行统一货币政策的基础。因此,如何解决统一货币政策的稳定运作及其与相对独立财政政策之间的矛盾就成为经济一体化发展过程中宏观经济政策协调的关键。

欧洲央行负责制定货币政策,成员国不必担心本国货币和物价不稳定,而且财政政策具有溢出效应,负面影响不完全由自己承担,所以各成员国具有财政超支的内在动力,这种激励作用在金融危机来临之时更加凸显。受冲击的欧元区成员国无法利用货币贬值等手段抚平经济波动,只能更加倚重财政政策来促进经济增长和就业,结果就是公共支出过度膨胀,赤字大幅上升,进而出现债务累积和主权信用问题。而债务危机又和银行危机、经济危机交织在一起,货币政策被迫放松,这些都会危及欧元稳定和欧洲的团结。由于各成员国的利益各不相同,它们对欧盟的期望值也有很大不同,同时,财政政策作为民族国家的重要标志,也是一个很敏感的领域。这些都使得欧盟的政策协调将面临很多不可预测的因素。欧盟的财政政策和货币政策分别由欧洲央行以及欧洲理事会和欧盟委员会负责。欧元启动后,欧盟的货币政策由欧洲中央银行负责,欧洲中央银行在制定货币政策上有较大的自主权和较强的独立性,可以不受成员国的影响独立制订欧盟的货币政策。欧盟的财政政策由欧洲理事会和欧盟委员会负责。前者的主要目标是抑制通货膨胀、维持欧元币值稳定,后者的主要目标则是力保经济增长与就业。欧盟已经认识到,财政和货币政策由不同的机构负责,具体的政策目标也各不相同,因此财政和货币政策协调的难度大,在某些情况下甚至是难以协调。

除了已有的规则中有关财政货币政策协调内容外,欧盟在下面两个方面加强协调:一是欧洲理事会将经济政策指导原则”(Broad Economic Policy Guidelines, BEPGs)确定为协调欧盟经济政策的核心,认为该指导原则是欧盟经济政策协调过程的核心内容,是实现统一经济政策战略的重要手段。协调内容包括:为成员国提供普通的经济政策指导,对成员国和欧盟提出特殊政策建议,建立提出政策建议的特殊程序等。二是欧盟很重视为政策制定者建立不同层次的联系和对话渠道。目前,欧盟为成员国和欧央行建立了一个非正式论坛,来保证成员国的财政当局和欧央行保持紧密的联系和信息交流。但是到目前为止,还没有切实可行、高效、有约束力的协调机制。

二、欧元区财政货币协调存在的问题及其原因分析

欧元区的建立,是为了实现一个开放统一的欧洲大市场,实现区域内人员、商品、服务和资本的自由流动;同时,欧元区的成立也是一个大的制度实验区,作为一个最优货币区,应该通过财政、货币、汇率政策的协调实现宏观经济的三大目标:各成员国充分就业、内部价格稳定和对外收支平衡。如果难以形成财政与货币政策的良性协调,那么很可能就会加剧成员国的发展差距,并导致欧元地位的松动。当然,欧盟财政货币政策协调是一个不断完善的过程,回顾欧元区发展历史不难看出为了实现欧洲政治经济联盟的目标,欧洲通过先经济后政治,先货币一体化后政治一体化来积极推进欧盟成为国际有重要影响力的一极,目前货币已经统一,但是财政还未能统一。

欧元区成立以来,尤其在欧债危机爆发以来,欧盟财政货币政策不协调所凸显的问题更加明显。一是欧元区各国的机会主义倾向。二是欧盟财政纪律约束软化;三是财政同盟缺失。

(一)欧元区各国加入欧元区的机会主义倾向

加入欧元区,对于各国而言存在诸多的好处,这包括:(1)采用单一货币降低了经济交易成本促进了要素、资本的跨境自由流动,促进了统一大市场的形成、改善了资源配置效率进而提高了本国福利。(2)汇率稳定促进了金融市场规模。消除以往各国的利率差异、汇率波动所造成的金融秩序混乱局面,汇率风险降低使得投资者能够以较低成本筹措资金,外商直接投资,促进了金融市场规模。(3)统一的货币政策有利于物价稳定。早在19957月,欧盟议会就将2%作为价格稳定性通胀的最高比率,这也是一些欧洲中央银行,包括德意志联邦银行,过去使用过的数值。稳定的价格为经济社会的良性发展提供了好的外部环境。(4)部分风险共担。加入欧元区让加入国之间的经济联系更加紧密,如果有国家出现经济风险就会得到欧洲央行的援助,在某种程度上实现了风险共担。此外,加入欧元区还大大节约了各国的外汇储备增强了投资能力以及地区间收支不平衡可以通过金融资本流动而迅速得到融通。(5)享受欧盟的政策性补助。1988年,欧盟通过决议将欧洲地区发展基金、欧洲社会基金、欧洲农业指导与保证基金中的指导部分合并成结构基金,同时结构基金数额在1989-1993年间翻番,共计达到600亿欧洲货币单位。地区政策同时又被称为结构政策。这些基金以后续的一些投入主要用于对相对落后地区提供资助帮助这些地区发展经济,实现欧洲内部趋同。

除了上述好处,同时也伴生着成本与风险。但成员国的机会主义倾向希望通过“搭便车”来化解,对其中的成本与风险往往视而不见。导致非理性举动不断出现,这些都为后来的债务危机埋下伏笔;如果欧元区决策层能够严格审查这些国家的经济社会条件,核实信息真实性,一些国家或许会被阻隔在欧元区之外,但是出于种种原因却没有认真执行。从政治角度看,欧元区国家间实际上仍然存在不同政治势力的角逐,德国、法国都想主导欧元区,用经济手段来实现政治目标不失为一种低成本策略,但是要成为主导国家相应也要承担较大的责任,各国承担责任的差异也是造成欧盟财政货币政策协调不佳的原因之一,欧债危机中受灾国呼吁德国等相对表现良好国增加援助,而德国等是否一直能够拿出本国纳税人的钱来救助别的国家就一直争论不断。

(二)欧盟财政预算软约束

如果各国财政能够严格遵从统一的财政纪律,建立有效的风险分担机制,财政与货币政策协调就会顺利得多,但是现实发现尽管有明确的制度要求,却收效甚微。

1.财政预算约束制度安排

1997年生效的《稳定与增长公约》(又称《阿姆斯特丹条约》,简称《公约》),规定了欧盟财政政策的基本规则。《马约》对成员国财政政策作出了原则性规定,即从1994年起,欧盟各成员国的财政赤字GDP的比重(即赤字率)不能超过3%政府债务GDP的比重(即债务率)不能超过60%,这一上限并非有严格的科学依据而是依据当时环境下谈判而得。

为了保证各国财政协同,《公约》在进一步明确《马约》规定的财政政策原则的基础上,确定了欧盟财政政策协调的规则、过度财政赤字的惩罚程序,以及建立预警机制监督各国财政运行状况。赤字率指标对成员国具有强制约束力,债务率指标只对成员国具有参考意义,下图34在某种程度上也表明了赤字率指标的约束力要强于债务率指标。

2.欧盟财政纪律未能严格执行

尽管欧盟有上述严格的程序,但很多欧元区国家预算赤字仍是长期超标,例如德、法、意三个欧盟大国,尽管欧盟对其赤字超标表示不满,但也难对这些国家作出制裁或处罚的决定。随着欧盟成员国财政收支状况的恶化,2005320《公约》的修改方案得以通过。根据修改方案,当成员国财政赤字与国内生产总值之比超过3%的上限时,不会像过去一样自动进入惩罚程序,欧盟委员会应在做出是否处罚决定的同时考虑该国的相关经济因素。这一修改增加了《公约》的灵活性,有助于欧盟国家充分运用财政政策刺激经济增长,但也影响了欧盟成员国的财政可持续性。

从现实数据看这两个核心指标会发现,绝大多数国家两项指标都超过了上限,2008年金融危机以来财政状况持续恶化,这两项指标更是成了软约束财政趋异现象显著。从下图34可知:首先看赤字率,爱尔兰在2010年赤字率竟然高达30.80%,希腊在2009年赤字率达到15.6%;仅有德国只是在2010年超过赤字率上限达到了4.1%,之后就开始减少,到了2012年开始盈余达到0.2%。好的方面是欧元区各国尤其危机国在欧洲央行救助和本国紧缩财政政策下,赤字率在达到高点后就开始下降,这一趋势表现的很明显,但是西班牙、希腊、塞浦路斯下降幅度不够大还需继续努力。其次,看债务负担率。2008年危机发生前,希腊、葡萄牙、意大利、比利时、法国、马耳他、奥地利,甚至德国的债务负担率都超过了60%,危机后一些原来呈现下降态势的国家例如爱尔兰、芬兰、荷兰、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、意大利、比利时又开始了上升,总的来说欧元区16国债务负担率都呈现出不同程度的上升态势。

 

为进一步强化欧盟财政纪律的硬约束,20123月份,除英国和捷克以外的欧盟25国正式签署了《欧洲经济货币联盟稳定、协调和治理公约》(简称财政契约),它要求各国:一是建立新财政规则。政府预算应实现平衡或盈余,结构性赤字[4]不得超过GDP0.5%,并要写入各国宪法或法律。欧洲法院负责监督立法执行情况。在欧盟委员会的规定日期前,各国财政状况要达到目标水平。赤字超额国家必须向欧盟委员会和欧盟理事会提交改革计划,这两家机构将监督该计划的实施,以及年度预算计划的制定。同时,建立各国国债发行计划事先报告制度。二是建立控制赤字超额程序。如果政府预算赤字占GDP的比例超过3%,则由欧盟委员会提出制裁措施。如果政府债务负担占GDP的比例超过60%,必须稳步削减债务规模。目前欧盟中只有德国实现了结构化赤字率不超过0.5%的目标,其他国家还有一段较长的时期来过度实现这一目标。

(四)建立财政同盟阻力重重

欧洲主权债务危机强化了欧盟各国对建立财政同盟必要性的认识,仅有货币联盟无法面对非对称冲击下的灾难性后果,必须要有一种补偿机制以使受损国能够保留在协调体系中。建立财政同盟意味着成员国要交出自己的财政自主权,各成员国要严格遵守统一的财政纪律,强国要承担大的平衡责任,弱国可以和强国一样享有联合债务,这需要各国不停地谈判、博弈并最终达成共识,各方认为这是避免债务危机继续蔓延乃至欧元解体的唯一路径。

欧元区内部发展的差异性需要财政协调。欧洲各国经济竞争力有差异,增长动力不同,增长速度也不同,各国的税负、基础设施、福利标准、经济周期等都存在差异,自然财政状况也不同。这里以南北欧国家为例来说明,北欧国家主要是德国、法国、奥地利、比利时、卢森堡、芬兰和荷兰。南欧国家主要是葡萄牙、意大利、爱尔兰、希腊和西班牙,也被称为欧猪五国。从经济发展看,南欧国家经济增速略高于北欧国家,但是过高的劳动力成本结合其他因素导致的贸易逆差高于北欧国家,而且通胀率高于北欧国家。南北欧国家间的经济失衡表明欧元区内部缺乏调整机制,加之欧洲工会力量导致的欧元区内部劳动力市场缺乏弹性,有没有财政同盟可提供足够的转移支付使得这些南欧国家无法通过自身力量来矫正外部经济失衡,最终不能阻止债务危机爆发。即使在经济表现良好的德国,东部、西部的经济发展差异依然存在,所幸德国有完备的财政平衡机制,有专门的《财政平衡法》来进行科学的纵向与横向转移支付,使全国各地居民都能享有基本相同的文化教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务。对比之下,欧盟预算金额数量有限,没有财政同盟的法律依据和机制保障,因此难以有效平衡欧盟内部的地区差异,这也不利于要素自由流动和欧盟统一市场形成。

对于强国而言,其财政经济状况不错,本国居民享有较高的福利水准,一旦建立财政同盟,就意味着要承担责任对某些弱国进行转移支付,政治家是否有远见、本国选民是否答应、利益集团是否阻挠等都是难题,如果同意援助弱国,那么就会要求要提高强国在欧盟的发言权,让支出责任和事权相匹配。对于弱国而言,其财政经济不佳,它愿意加入并接受强国的转移支付,但必须要接受一些严格的条件,例如紧缩政策,本国民众是否满意也是问题。

建立财政同盟需要修改欧盟条约。在欧元区建设财政联盟,需要克服经济和货币联盟存在的诸多结构性缺陷和制度性缺陷,以发行欧元区统一债券为例,欧元区发行统一债券本是财政同盟可做之事,但是目前还存在法律障碍,与《里斯本条约》第125条所规定的不救助义务相抵触。诸如此类的制度不协调问题还需要花费相当多的时间来克服。

未来欧盟要想真正形成良性的财政货币政策协调机制,除了建立财政同盟、银行业联盟外,还要严格财经纪律,研究国家破产程序及实施方案,强化金融风险监控;当然,要根据实际情况适当放松赤字率,允许有一个适当的过渡期来逐步降低赤字和政府债务。在财政同盟、银行业联盟和货币联盟基础上发行欧洲统一债券来进行统一的融资,分配份额使用要根据各国的实际情况,同时要控制资金的使用效果。此外,要扩大欧盟预算来为欧盟成员国提供更加稳固、有效的财力支持,要达成这些需要各成员国摒弃分歧、携手共进方可实现。

三、欧债危机与欧盟救助方案

不断蔓延的欧债危机给欧盟经济发展带来了很强的不确定性,面对日益蔓延的债务危机和岌岌可危的欧元国际地位,欧盟果断灵活地采取一系列救助措施,从临时救助到永久性稳定机制,从微观到宏观,欧洲央行通过不同方式向市场注入大量流动性使得欧债危机得以缓解,然而要从根本上解决欧债危机还需要加以时日,需要各国进行有力的结构调整,更需要从制度上强化财政货币政策协调,向着建立财政同盟、银行业联盟和货币同盟的目标迈进。

下面就从欧债危机的演变进程以及不同阶段欧盟所采取的救助方案来进行介绍,从中使加深对欧盟宏观政策的理解。

(一)欧债危机的演变进程

欧债危机从起始到今天,大约经历了开端、发展、蔓延、升级、扩散五个阶段:一是开端阶段。始自200812月全球三大评级机构相继下调希腊主权评级,希腊债务危机爆发,为了挽救危机,200912月希腊发行了20亿欧元的国债,起初国际金融界认为希腊经济体系小,发生债务危机影响不会扩大,但后来的发展却出人意料。二是发展阶段。欧洲其它国家也开始相继陷入危机,包括比利时、西班牙这些发展不错的国家均预报未来会持续高预算赤字,整个欧盟都受到债务危机困扰。2010111穆迪警告葡萄牙若不采取有效措施控制赤字将调降该国债信评级,201025西班牙债务危机引发市场惶恐,股市当天急跌6%,创下15个月以来最大跌幅。三是蔓延阶段。德国等核心国家也开始感受到危机的影响,欧元区面临成立以来最严峻考验。201024德国预计2010年预算赤字占GDP5.5%201029欧元空头头寸已增至80亿美元创历史最高纪录;2010210 巴克莱资本表示,美国银行业在希腊、爱尔兰、葡萄牙及西班牙的风险敞口达1760亿美元;这些事件无不预示着欧债危机覆盖面将继续扩大。四是升级阶段。希腊发现难以自救,向IMF和欧盟提出援助申请。201053,德内阁批224亿欧元援希计划;2010510欧盟批准7500亿欧元希腊援助计划,IMF可能提供2500亿欧元资金救助希腊;与此同时,三大评级机构继续下调希腊主权评级;为了获取新的援助,2011629希腊议会通过了为期5年的财政紧缩方案。五是扩散阶段。鉴于希腊局势不断恶化,三大评级机构继续下调希腊长期评级级别,一旦欧元区放弃救助希腊并任由其出现债务违约,那么希腊经济将遭受重创,将对欧洲乃至全球金融市场产生新一轮金融海啸,不利于欧元区稳定。经过长时间的权衡利弊后欧盟批准约1300亿欧元开始对希腊实施第二轮救助以避免希腊的债务违约,目标是使希腊在2020年前将其债务占国内生产总值的比重从目前的160%降低至120.5%腊虽成功与私营债权人达成债务置换协议避免了暂时违约,但是穆迪认为希腊政府已经违约,而惠誉则认为是局部违约。让人不安地是,西班牙、葡萄牙也相继突破预算赤字上线,2012年西班牙赤字率高达10.6%,葡萄牙为6.4%,而葡萄牙在20115月份刚获得欧盟与IMF780亿欧元的救助,葡萄牙成为了继希腊、爱尔兰之后第三个接受国际援助的欧元区国家。

造成欧债危机的原因有很多,概括起来大概有以下六个因素:一是工资增长快于劳动生产率增长。某些国家例如葡萄牙工资增幅甚至高过德国这样的制造业强国,这种增长会带来成本上升有损本国产品出口竞争力。二是不动产泡沫。以西班牙为例,西班牙特点是许多人都拥有私人住房,银行贷款检查不严格,短短十年间,房地产从业人数增长300%,当时曾经一年建设60万套房子,比其他国家都高,西班牙只有4000万人口,房地产泡沫导致资金错配,一旦泡沫破灭就会给金融系统带来很大风险,国家如果要救助银行就会带来债务上升并引发债务危机。三是银行监管不力。例如塞浦路斯的银行曾是离岸避税中心,短短十年间塞浦路斯形成了规模庞大的离岸金融产业。由于美国次贷危机引发的2007年全球经济开始衰退,这使得从工业化国家流向离岸避税天堂的资金放缓了步伐,甚至为了救助自己,这个离岸避税天堂的资金流向出现了大幅逆转,流动性高度收缩,财政收入因离岸金融活动放缓而缩水的塞浦路斯,背负的债务却不断增加。四是主权信用评级的推波助澜。从欧债危机不难发现,信用评级机构的影响力非常之大,作为金融市场的重要服务性机构,评级机构的职责在于客观评估、警告风险,让投资者预知金融产品的风险,但是这种风险提示往往滞后,而顺周期的调整评级反而加深了危机。五是对新加入国家经济分析不够完备。和其他危机国不同,爱尔兰在相当长时期内经济发展不错,2007年爱尔兰负债率25%,一直到2007年爱尔兰一直是健康发展的典范,没有赤字。判定一国经济健康与否的三个指标:负债率、通胀率、赤字,爱尔兰都没有问题。但是私人贷款率非常高,房地产贷款额度和工资收入不成比例。结果泡沫破灭诱发银行危机,国家救助银行又带来债务危机。六是对欧元区过度乐观从而导致过度负债。一些国家加入欧元区就是为了享有更多的资金政策支持,不怕本国出现危机,因为知道欧洲央行不会坐视不顾,这些都助长了过度负债。

 

(二)欧盟危机救助方案

欧债危机发生初期,欧盟主要采用宽货币、紧财政政策以及寻求外部援助措施。宽货币政策主要是将欧元区利率长期维持在1%左右的较低水平上,同时采取量化宽松货币政策,向银行业提供流动性,欧央行购买欧元区国家发行的国债。紧财政政策主要是各国纷纷实施紧缩计划。从紧缩规模来看,爱尔兰拟在4年内削减财政赤字150亿欧元,西班牙计划3年内削减财政预算500亿欧元,意大利计划2年内削减财政预算260亿欧元。从降低财政赤字率来看,西班牙计划2013年财政赤字率降至3%,意大利计划2012年财政赤字率降至3%,希腊宣布2014年前将财政赤字占GDP的比例降至3%以内,葡萄牙计划将财政赤字率由2009年的9.3%降至2010年的7.3%

在危机爆发后期,欧洲央行采取了更多的救助方案来拯救欧洲经济。归纳起来包括下面九个措施:

1.成立欧洲金融稳定基金(European Financial Stability Facility,即EFSF

201059,欧盟同意成立欧洲金融稳定基金(EFSF),为受困国提供金融支持。EFSF可以发行债券和其它债务工具,最高可筹集4400亿欧元资金,可购买主权债务、提供贷款和银行重组等。根据规定欧盟和IMF达成的协议,EFSF是一项临时性制度安排,整个计划将在20136月到期。EFSF的出资方来包括欧元区国家、欧盟委员会和IMF三方。融资渠道包括财政拨款、市场融资、国际组织融资、双边贷款和部分自筹等多种方式。成立之初,欧元区成员国出资4400亿欧元,占比59%,欧盟委员会出资600亿欧元,占比8%IMF出资2500亿欧元,占比33% EFSF仅针对陷入主权债务困境的国家提供临时性专向融资,不得挪作它用。

欧洲金融稳定基金(EFSF)是欧元区应对主权债务危机重要的债务工具。当欧元区成员国出现金融困境或者重组银行需要贷款的时候,欧洲金融稳定机构可以在德国债务管理局的支持下通过发行债券或其他融资工具来提高贷款支持基金,同时也可以以此来购买主权债务。欧洲金融稳定基金具有临时性、出资渠道多元性、针对性强的特点,主要对欧盟国家尤其对陷入主权债务危机的国家提供临时专项融资。EFSF的成立后,提振了金融市场信心,欧元汇率取得18个月以来的最大升幅。

2.成立欧洲金融稳定机制(European Financial Stability Mechanism,即EFSM)

201115,欧盟成立紧急救助基金,以欧盟预算为担保、27个欧盟成员国支持,在金融市场筹集600亿欧元资金,以救助经济困难的成员国。欧洲金融稳定机制属于临时性组织,计划在2013年结束;它可以增加欧洲金融稳定机制有效放贷能力及其弹性,有利于欧盟阻止债务危机蔓延,对整个欧元区和欧盟经济意义重大。根据欧盟规则,欧洲金融稳定机制扩容议案需要欧元区每个国家的批准方能生效,成立后有17个欧元区国家批准该方案。

3.建立欧洲稳定机制(European Stability Mechanism,简称ESM)

201132526日的欧洲峰会决定建立一个永久性的欧洲稳定机制即ESMESM800亿欧元现金及6200亿欧元通知即缴资本组成,ESM2013年年中前取代目前的欧洲金融稳定基金(EFSF)。其主要任务是为欧盟成员国提供金融救助。2012108,欧洲稳定机制正式生效。欧洲稳定机制总部设在卢森堡,理事会由欧元区17国财长组成,其运营的重大决策将由各国财长做出。欧洲稳定机制,主要任务是在严格的前提下为欧盟成员国提供金融救助,并保持受援国国债的可持续性,同时提高受助国从金融市场自筹资的能力。

欧元区国家将按照欧洲央行(ECB)实收资本原则,对ESM贡献出资。但人均GDP少于欧盟平均水平75%的那些国家,将在加入欧元区后的12年里减少出资。这些国家将依照以下公式贡献出资:ESM份额=ECB原则份额-0.75*ECB原则份额-国民总收入(GNI)份额)。经协商认同的ESM出资百分比见下表:

 

3  欧洲稳定机制17国出资百分比(单位:%

国家

奥地利

比利时

塞浦路斯

爱沙尼亚

芬兰

法国

斯洛伐克

希腊

爱尔兰

出资比例

2.783

3.477

0.196

0.186

1.797

20.386

0.824

2.817

1.592

国家

意大利

卢森堡

马耳他

荷兰

葡萄牙

德国

斯洛文尼亚

西班牙

?

出资比例

17.914

0.25

0.073

5.717

2.509

27.146

0.428

11.904

?

 

欧洲稳定机制ESM)总额高达7000亿欧元,主要向债务危机国家提供资金援助或出资购买相关国家(例如希腊和爱尔兰)的国债,从而帮助这些国家在资本市场上融资。德国作为欧元区最重要的国家之一,成为ESM的出资大户[5]。按照相关协议,德国将拿出220亿欧元的现金和高达1608亿欧元的担保额度参与ESM,出资额占总额的21.7%。美国信用评级机构惠誉和穆迪也对ESM给出AAA级的最高评级,有力提振了市场信心。

4.直接货币交易(OMT

类似于美联储的量化宽松货币政策,201296,欧洲央行宣布直接货币交易计划,在二级市场上无限量购买欧元区成员国主权债券。主要特点有:一是无限量购债计划。二是严格的约束条件。要达到参与OMT计划的资格,受助国需要参加EFSF或者ESM救助计划,并接受内含条件。三是完全冲销式。在购入不超过3年期中央或地方政府债券的同时,出售那些不能达标国家的债券。四是放宽抵押品担保。取消抵押品担保所需的最低信用评级的限制,扩大可用于担保的资产范围至欧元区持有或发行的非欧元资产。OMT推出后,欧洲有14个国家的10年期国债收益率走低,其中,西班牙和希腊分别下跌30个基点和18个基点,尤其是西班牙国债收益率(5.66%)自2012515以来首次回落至6%以下。

5.签署财政契约

2011129,欧元区成员国同意签署一项新的政府间条约,约束政府借贷并对违规者进行惩罚。于20123月签署的《欧洲经济货币联盟稳定、协调和治理公约》(简称财政契约)已得到12个欧元区成员国议会的批准,并于201311正式生效。财政契约是首次赋予欧洲法院判定一国是否遵守财政纪律的权力,为建立欧洲政治联盟打下基础。根据财政契约中的自动惩罚规定,欧洲法院有权对结构性赤字超过国内生产总值0.5%的国家进行处罚,最高金额不超过该国国内生产总值的0.1%。契约还规定,成员国必须在契约生效后的一年内,即201411前将平衡预算的内容加入到成员国的法律体系(一般是在宪法中)。欧盟法院可以监管成员国预算执行情况,其决定对成员国具有约束效力。在成员国拒不执行的情况下,欧盟法院可对其进行处罚,罚金归欧洲稳定机制处置。没有加入财政契约的国家无法获得永久性救助机制——欧洲稳定机制(ESM)的救助。财政契约目的是建立一种稳固的激励约束机制以真正强化欧盟的预算约束力。

6.统一银行业监管

2010723,欧盟主动对欧洲银行业进行测试。测评结果显示,91家接受测试的银行(资产规模占欧洲银行业的65%)即使遭遇经济二次探底和主权债务危机的双重打击,其中的84家仍可将核心资本充足率维持在6%以上,另7家没有通过测试。9月欧盟财政部长通过泛欧金融监管改革法案。922欧洲议会批准成立4家监管机构――欧洲银行管理局、欧洲证券和市场管理局、欧洲保险和职业年金管理局、欧洲系统性风险委员会,分别对银行业、证券市场、保险业、金融市场和宏观风险进行监管。在金融监管标准方面,推行巴塞尔协议(三)(BaselⅢ),采用资本监管和流动性监管的最新国际标准,为应对主权债务危机的冲击,欧元区又进一步提高银行资本充足率的要求,具体标准是:截至20126月底,欧元区银行业的核心一级资本充足率达到9%

为了控制银行业风险不再蔓延,2012 12 13日,欧盟就建立统一的银行业监管机构达成协议,由欧洲央行监管128家大银行,其余银行由各国央行监管。一旦统一银行业监管机构开始运作,欧洲稳定机制就可以开始直接对地区银行业进行资本重组,在政府和银行间建立一道防火墙打破主权债务危机和银行危机之间的传导链条。统一银行监管必将为未来建立欧洲银行业联盟奠定基础。

7.长期再融资计划(Long-Term Refinancing OperationLTRO

为了增加银行间流动性的计划,维持欧洲银行业金融稳定性,欧洲央行推出了长期再融资计划,欧洲央行希望欧洲银行获得1%低息长期贷款后可以拿去购买高息的债务国国债。

欧洲央行在欧债危机期间于2011129欧盟峰会后提出两个三年期的LTRO,一笔于1221拍卖,第二笔计划于20122月拍卖。第一笔拍卖的LTRO被称作欧洲版QE(欧洲版量化宽松)。总量涉及523家欧洲银行,4890亿欧元贷款(其中仅2100亿欧元是净流入投标银行的)。贷款利息只有1%。欧洲央行为了更多的欧洲银行能够参与本次借贷,首先将贷款利息从2%降至1%,其次降低了抵押物标准,除了可以抵押欧元区国家主权债务,也可以抵押对中小企业的贷款。再有,本次LTRO贷款时间是欧洲央行有史以来最长的一次[6],为期3年。

8.强化经济政策的协调。

欧盟委员会于2010512提出的经济治理的方案提到深化经济政策的协调,方案认为有关成员国的预算在提交议会讨论之前,先提交给欧盟进行预先评估,避免再次出现财政危机;建立欧元区的危机解决框架,以便在出现危机时可以迅速应对,避免耽误时机。欧盟委员会还提议成员国互查预算,防止预算递交欧盟前有明显的不足。

9.鼓励中小企业发展

欧洲投资银行是欧盟的政策性银行,通过综合贷款间接地为中小企业投资筹措资金。1996年欧洲投资银行创立的欧洲投资基金主要为与跨欧洲网络有关的项目和中小企业提供贷款担保[7]。欧洲投资基金的资本主要来自欧盟、欧盟成员国和欧洲投资银行的捐赠款,其中40%来自欧洲投资银行,30%来自欧盟财政预算,30%来自所有成员国中的80多家金融机构。

中小企业是欧洲企业的主体,经营规模小而易受信贷紧缩影响,减缓欧债危机对中小企业的负面冲击也就可以稳定欧盟市场主体,关键是提高其竞争力,而提高中小企竞争力的一个主要渠道就是提高其创新能力,因此欧盟委员会于2011年底与欧洲投行签署合作协议,扩大欧洲投行现有的风险投资基金规模,帮助欧盟创新型中小企业在研发领域获得融资贷款。



[1] 弗兰思?凡尼思汤达尔,葛夕良译,《关于欧盟课税权的备忘录》,《经济资料译丛》2003年第4期。

[2] 随新玉,《欧盟的财政制度与效应分析》,《财政研究》2003年第9期。

[3] 王保安,《欧盟财政政策评析》,《中国财政》2004年第9期。

[4]预算赤字与实际赤字之间的最大差值,是指非政策性或常规的税收调整和支出变动引起的赤字。如税收下降了,但政府的支出并没有相应地减少,从而导致的政府预算赤字。

[5] “欧洲稳定机制”的“奖池金”由欧元区成员国按各国国内生产总值的多少来认缴。出钱数额排在前三位的是德国、法国和意大利,认缴额都将超过1000亿欧元,而德国的认缴额将高达奖池金总额的27%。此基金每项决策的投票权与各国的认缴额挂钩。这意味着仅德国就能否决此基金理事会的任何决定。

[6]上一次大规模LTRO200964420亿欧元一年期的LTRO

[7]欧洲投资基金主要是通过以下两种形式向中小企业提供融资便利:是为中小企业提供贷款担保,担保总额最多为其捐赠资本的8倍,即160亿欧元;二是通过“增长和环境”引导项目对环境项目贷款进行担保。由于欧洲投资基金提供的贷款担保,欧盟中小企业不仅能比较容易地获得贷款,而且所获贷款也可享有较低的利率,通常低于市场基准利率。此外,欧洲投资基金还通过参股的形式促使风险投资资金流向创新型中小企业(包括微型企业)。欧洲投资基金在商业银行提出申请的基础上,与商业银行签订单独的研发贷款担保协议。研发贷款担保协议规定,欧洲投资基金向商业银行的研发贷款提供违约担保,并收取一定比例的费用。一旦违约发生,商业银行可通过该基金收回50%的研发贷款。

 

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