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加拿大政府间财政关系

(一)财政分权

加拿大通过1867年的《英属北美法案》而成为一个联邦国家,由十个省和三个地区(西北地区、育空地区、努勒维特地区)构成。1867年宪法将全部税收立法和征收的权力在全国与各省间分配。根据宪法,联邦议会享有为筹款而规定税收程序或制度的排他立法权;同时宪法规定了由省议会设定直接税的权力。在加拿大,全国和各省的征税权基本上互不相干且两者间总是相互协商的。最重要的中央税法有《所得税法》(Income Tax Act,现版本为2004年版)、《消费税法》(Excise Tax Act,现版本为2003年版,包括对特定商品的增值税)以及《财政平衡法》(Federal-Provincial Fiscal Arrangements Act,1985),最后这部法律的制定是为了规范财政转移,从而也是为解决税收均衡及政府间财政政策和经济政策协调的问题。

在加拿大,联邦与省均可相互独立地分别对重要税收事务自行处置。这不仅在所得税和企业税上如此,而且至少在理论上对营业税(sales tax,在联邦层面上称为goods and services tax)也是一样,根据司法判例,后者被解释为形式上属于宪法第92条第2项意义上的直接税”。省的税收自治近乎于没有限制,只在公民税负上有个界限。相应地,政府间合作和均衡的需求使二者在税收和财政领域内的活动空间更大,这就涉及到加拿大一个复杂的“行政性财政联邦主义”(executive fiscal federalism)制度。在此,联邦向各省的转移支付在各省的全部收入中决不是一个无足轻重的数字,1986年是21.1%,1996年是19.8%,2005年是23.9%2012年是18%。总体上说,转移支付的使用是附条件的,它们服务于推行财政统一化促进计划。在加拿大,各省可以决定它们是否行使大部分接受联邦资金的特权。虽然联邦可以向各省提供经济资助计划,但给它们的财政援助都是非强制性的。

联邦对各省无拘束的、无条件的支付(unconditional grants)是财政平衡制度的一个重要部分,为宪法所确立。议会和政府自己设定了平衡支付的原则义务,藉以保障各省政府能够获得充足的收入,使它们“提供的合理平均水平的公共服务与合理平均水平的税收”相适应。财政平衡是一种没有平行权能的垂直的收入平衡。

依照一种中央的委员会设计,在加拿大自六十年代起便为此建立了一种永久性的政府间协商的程序,不仅承担着财政援助的任务,而且承担着税收均衡和征税合作的任务。因此,除了阿尔伯它省、安大略省和魁北克省外,其他所有省都在与协商的基础上,根据联邦计税基数和关税将它们的所得税征收委托联邦办理。新布伦斯维克省、新斯科舍省和纽芬兰省将它们的营业税交予均衡计划。魁北克省从中央政府接受营业税返还。

加拿大各省财政自治程度显然较高。一方面它们,享有相对较高的自己的固定税收并因此而较少地依赖于中央财政分配:其效果是通过拒绝或接受联邦转移支付的出局权(opting out),加强了它们自己的主动性。

(二)税权划分

加拿大实行联邦、省、市()三级分税制财政管理体制。

1.税收立法权分立。加拿大实行彻底的分税制,为此加拿大宪法中规定了联邦、省和地方不同的税收权限,这样既在法律上保证了不同级次政府的税收收入,又避免了各级政府因争夺税源而产生矛盾,维护了正常的税收秩序。加拿大实行彻底的分税制。加拿大宪法规定,联邦政府有权开征任何税种。省级政府只能征收直接税、资源税以及某些收费,征收间接税的权力受到很大限制。地方政府除可对不动产征税外,几乎没有其他任何征税权。

2.税收执法权属联邦税收部和省、地方政府的税务局。税收部下属税收征收机关,按经济区域在全国十省两区设立了50个分支机构(区办事处),从事具体的税收征收活动。各省、地方政府也设有税务局,但只负责征收联邦税务局不代征的省税和地方税。

3.加拿大的税务司法机构包括税务法院、联邦上诉法院和联邦最高法院。

(三)基本公共服务均等化

加拿大是实行基本公共服务均等化比较早的国家之一。加拿大通过实行均等化制度来确保联邦国家的统一,按照有关法律,10个省级政府要各自承担省内的教育、卫生和社会服务等基本公共服务的供给。加拿大的均等化尝试始于20世纪30年代,当时受经济危机影响,一些省份陷入财政困境,有的省级政府没有足够的税源来确保法定的基本公共服务供给,特别是有的工业欠发达省份根本就没有能力提供与发达省份相同的法定基本公共服务。于是,欠发达省份只好求助于联邦政府。为了应对世界经济大萧条带来的挑战,加拿大政府于1937年成立了处理各省关系的委员会。该委员会通过开展听证活动,广泛听取包括利益相关者在内的全体社会成员的意见,决定在联邦政府设立国家协调基金,对那些没有能力为本省居民提供基本公共服务的省份给予财政援助。第二次世界大战以后,加拿大联邦政府的均等化措施越来越正规化、制度化,1957年建立了财政均等化项目,1982年将其纳入宪法。加拿大既是世界上实施均等化最早的国家之一,也是目前公认的和典型的事实均等化政策的国家之一。按照加拿大人的理解,他们生活在一个具有宪法意义的联邦制国家,均等化是联邦政府确保每个省有能力提供基本公共服务的工具。

近年,围绕着均等化体系的平衡,加拿大公共政策研究部门、决策部门的争论一直没有停止过。一是由于各省的经济发展,新资源不断出现,以税收、税基和税源为基础建立的财政能力均等化体系经常被打破,引发了省与省之间、省与联邦之间的经常性争议:二是由于绩效评估体系存在问题,援助省的被剥夺感和受援助省的资金不经济经常引起争议。

加拿大主要是通过建立省级政府财政支出能力均等化来为所有加拿大居民提供品质适度的基本公共服务。具体做法是,所有省份都被纳入均等化体系,并计算其所有的财政收入来源(计量各省和地方政府财政收入状况和提供基本公共服务的能力):包括10个省的30多个不同的财政收入来源,如所得税、销售税、财产税以及经营税等。在加拿大,均等化的标准是财政收入水平,以人均财政收入水平计算。根据人均财政收入水平,联邦政府对财政收入低的省份实行财政转移支付。除了财政均等化,加拿大也为基本公共服务建立国家标准,确定各省公共服务可比较性和平均水平,使居民可以在国内流动,包括跨省流动,甚至跨省分享财富,加强加拿大居民的国家认同感。在加拿大,财政能力均等化依据宏观经济指标和税收体系来实现;财政需求均等化主要通过专门的财政支出体系来实现。加拿大主要是实施财政能力均等化来实现均等化目标。举例来说,在加拿大,根据宪法,医疗健康是省级政府应当提供的基本公共服务。为了实现基本公共服务均等化,联邦政府与省级政府合作,共同建立一个全国统一和基本接近的照顾标准,通过“加拿大健康转移支付项目”实现医疗健康均等化服务。医疗健康转移支付依据标准是普遍性、简便性、公共保险——可以由公共机构也可以由私人机构提供。另外,加拿大还有社会服务转移支付,内容是所有的加拿大居民都应当享有的社会福利。

在加拿大,计算各省的公共服务供给状况也缺乏必要的方法和数据。人们主要是依据各省的人均财政收入来确定均等化的。不过对此也有人提出异议,主张必须考虑各省的服务需求和服务成本,在此基础上建立一套更科学的宏观标准和计算方法。经验表明,试图为全民提供基本生活的福利国家并不能在全国不同的区域建立完全相同的公共服务,财政均等化只能提供基本相似的公共服务。在国家均等化政策之外的不平等,只能依赖于地方的投入和发展项目。

(四)政府间转移支付

加拿大作为典型的联邦制国家,政府构架分为联邦政府、省(地区)政府和地方政府三级,政府间转移支付主要有四种,分别是健康转移支付(CHT),社会转移支付(CST),均等化项目转移支付(EP)地区常规转移支付(TFF)。各项转移支付均由联邦政府财政部具体实施。2010财政年度联邦政府给省级政府的转移支付总数为559.5亿加元;2012年度的预算数是601亿加元,占到联邦政府财政收入的22.6%

1.健康转移支付(CHT)。由联邦政府向各省和地区提供长期可预测的医疗健康保健基金,是联邦政府支持实施健康行动计划、加强医疗卫生公共管理的一种转移支付。具有较强普遍性、综合性、可及性,是规模最大、最主要的一种转移支付。

2.社会转移支付(CST)。联邦政府向各省和地区为加强中学后教育、社会救济、社会福利和幼儿早期教育而设立的专项转移支付,旨在使每一个加拿大公民享有平等的受教育权和社会公共服务,各省分别在2000年和2003年成功启动实施了儿童早期发展项目和儿童保育项目,且项目运行良好。

3.均等化项目转移支付(EP)。联邦政府为缩小各省之间收入能力差距而设计的无条件转移支付方式,目的是使所有的省政府收入都能达到规定的最低水平。转移支付对象的确定以各省的实际财力基准,凡财力低于全国标准(10省标准)的省份都有资格获得这种转移支付,但不适用于三个北部地区。支付数额等于该省税收能力与标准税收能力之差乘以该省人口数。同时,联邦政府以立法的形式规定了均等化转移文付的上限和下限。上限即均等化项目转移支付的年度增长速度不能超过同期经济增长率,以避免联邦政府的过度负担。下限由联邦政府与省级政府协商确定,目标是起码能够保障各省政府具有应对突发的年度经济大幅下降的能力。2011年,加拿大的安大略、魁北克、新不伦瑞克、新斯克舍和马尼托马湖等六个省共获得了147亿加元的均等化项目转移支付。

4.地区常规转移支付((TFF)。是联邦政府为育空、努勒维特和西北地区三个北方特别行政区设立的无条件转移支付,以确保三个地区政府有足够的收入为其居民提供与全国可比的公共服务。这些行政区地处北部寒冷地带,人烟稀少,经济总量小,生活成本高,尽管地区政府具有提高税收、租金、出售资产和服务收费的权力,但财政资源有限,不能自给,政府支出在很大程度上依赖联邦政府转移支付。2011年,三个地区获得地区常规转移支付共29亿加元。

除上述四种转移支付形式外,加拿大联邦政府每年还给省级政府一些其他具有特定目的的转移支付项目,但数量有限。特定目的转移支付同样是有严格条件的转移支付,即接受此项补助的省份必须把所获得的补助金额用于联邦政府所指定的项目上。目前占该项转移支付比重最大的是加拿大援助计划(Canada Assistance Plan),是联邦政府对省政府在社会福利领域提供资助的一种形式,它允许将当时的盲人津贴、养老金、残疾人津贴和失业补助等四项省政府与联邦政府共同承担的项目合并,形成一个范围更广泛的对困难人群提供支持的项目。

加拿大政府间的转移支付在联邦政府支出中所占的比重约为37%。其中,健康转移支付和社会转移支付属于有条件的专项转移支付,目的均是以提高地方政府提供一种或几种公共产品的能力为主,具有全民性、双渠道、限制性的共同特征。全民性,即所有的省、市政府都可以得到该项资助,资助的金额按人口数量计算,不涉及各省、市的财政实力。双渠道,即转移支付的实现方式采取现金转移支付和税收转移支付两种形式向省和地区政府提供资金,改变了以往单一的现金方式。其中,税收转移支付是重要组成部分,联邦个人所得税收入的13.5%和企业所得税收入的1%让渡给省级政府,专项用于健康和社会项目支出。现金转移支付由联邦政府直接拨付,其总量标准由联邦政府制定,以补足省级政府在得到税收转移后仍存在的实行“加拿大健康行动”的资金缺口。限制性,即联邦政府向各省和地区提供长期可预测的医疗保障资金、继续教育资金、社会救助和社会福利资金、儿童早期保育和发展专项资金等,是带有限制性条件的转移支付,资金使用范围均有具体规定。如果省级政府没有按上述法案原则和法定范围使用该项资金,联邦政府有权拒绝支付或将其收回。同时,省级政府为了得到这两项转移支付,还必须遵守社会保险最低水准原则,为本地居民提供必要限度以上的社会救济服务。均等化项目转移支付和地区常规转移支付是为调剂各地区之间财政能力的差异,分别针对省和地区政府的无条件转移支付,省级政府具有完全的支配权。

 

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