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美国公务员培训工作

一、美国公务员的基本情况

美国是联邦制国家,联邦之下设州,州下设郡,郡下设市,相对于联邦,州和郡都有较强的独立性。美国的公务员有联邦公务员和地方公务员之分,各州公务员管理都依照所在州的法律规定,既使同一州的公务员管理,由于各""都有较强的独立性,也呈现出各自不同的特点。美国公务员组成情况与我国有些不同,除了各级政府官员、警察、消防人员、公共科研人员等,一些学校、医疗卫生系统及其他公共事业单位的所有工作人员以及一些服务行业的工作人员也属于公务员系列。

(一)美国的公务员分类情况

据统计,美国的公务员共1864万人(不含军人),公务员与总人口的比例为1:12,其中联邦政府公务员197万人,州政府公务员436万人,地方政府公务员1231万人。美国的公务员实行分类管理,按职务性质将公务员分为两类。一类是“政治任命官员”(Unclassified),即政务官。政务官实行任期制,是总统根据政治上的需要直接任命的,其中一部分人的任命须经参议院批准。政务官是负责制定政策的高级官员, 大体上与总统共进退。随着新总统宣誓就职, 即下令免去前政府政治任命官员的职务, 而另行任命支持其观点及政策的人(多数为同一党派的人),政务官司不属于公务员队伍。另一类是“职业公务员”(classified),即事务官。事务官是经过参加公开的竞争性考试而录用的公务员, 他们一经录用, 就受到公务员制度的保护, 任期不受政府更迭的影响。而且政务官和事务官明显不同的是,政务官可能随时由于政府首脑的喜好或其他原因被辞退,没有任何申辩的机会,而事务官如果被辞退则可向工会组织提出上诉,所以一般情况下,如不发生犯罪或重大违规情况,事务类公务员是不会被政府辞退的。

(二)美国公务员录用情况

无论是联邦政府还是地方政府,除少数政治任命官员(即由当选总统或者当选州长任命的政府组成人员)和不需要技能的岗位的公务员(如清洁工)以外其他公务员都必须通过公务员录用考试(分为笔试和面试),严格实行凡进必考原则,但与我国不同的是,美国公务员录取并不一定录用成绩最高的,而是采用比例制,如果招录3个人,可能从前30名甚至更多人中选择。另外,美国公务员招录过程中不能对种族、性别、年龄、身体情况等方面进行限制,只要被认为能够独立完成工作就可以,否则政府会被认为是对某种特定人群的歧视而遭到起诉。另外,美国的公务员并没有明文规定的退休年龄,只要身体健康能够继续从事工作,就可以一直工作,直到自己想退休为止。

(三)美国公务员制度的发展沿革

1883年至1978年。如上所述,美国建国之后,长期实行政党“分肥制”。当时政府职位有限,都是政治任命,即由竞选取胜的总统,把政府职位作为对其竞选支持合作者的一种恩赐分配给他们,被称为“政治恩惠制度”。在这种制度下,一方面,由于官员的不断更换,使得各项工作缺乏连续性,造成行政上的低效率;另一方面,官员的腐败也难以防范。1883年,美国国会通过了《调整和改革美国文官制度的法律》,标志着公务员制度的建立。根据该法设立文官委员会,建立了考试制度,排除了政治势力对公务员任命和解聘方面的干预,确立了功绩制原则,从而奠定了美国公务员制度的基础。此后,美国国会又陆续通过了许多公务员管理方面的法律,使美国的公务员制度不断得到发展和完善。这些法律涉及绩效评估、职位分类、工资福利和培训等多个方面。其中,1978年的《公务员制度改革法》对美国的公务员制度进行了比较大的改革,是美国公务员制度中一部非常重要的法律。该法确定了政府人事工作遵循的九条功绩原则,对人事管理、高级行政职位、功绩工资、公务员考核和处分程序做出重大改革。

1993年至2000年。美国联邦政府进行了一场持续8年的“重塑政府”运动。其中包括被称为“重塑人力资源管理”的公务员制度改革。改革的主要内容涉及雇用、职位分类、薪酬、绩效评估等多个方面,改革的目标主要有四条:一是由过程或程序导向转变为结果导向,政府各部门都以对职责及目标所做的贡献来评价人力资源管理的质量和效率。二是由集中管理转变为授权管理,给予各部门管理者必要的人事决定权,使扁平化组织有更多的自主管理的职权。三是由刚性规则管理转变为弹性管理,在简化规则的基础上,联邦政府行政机构及管理者在适用人事规则时具有适度的弹性或灵活性。四是由服从性管理转变为激励性管理,通过综合运用各种激励杠杆,而不是依靠强制服从的控制工具,使被管理者实现工作目标。

进入21世纪后,美国联邦政府推行管理议题改革。努力通过弹性政策与实验工程,进一步推进公务员制度的现代化转型,走向一种以人力资本战略管理为特征的新型公务员制度。

二、美国公务员培训的主要做法与经验

美国联邦政府高度重视公务员的培训工作,经过100多年的探索,形成了比较成熟的公务员培训体系,到目前为止仍然是西方发达国家公务员培训中典型成功者之一。

(一)美国公务员培训法律法规制度建设历史长久,体系完善

美国公务员培训法律法规发展伴随美国公务员制度的确立而产生。1883年,美国国会通过的《调整和改革美国文官制度的法律》,即《文官制度法》(又称彭德尔顿法)。它是美国文官制度的基本法。根据该法设立文官委员会,规定了文官委员会的组织和职权,主管有关考试、录用、考核、奖惩、培训等事项。《文官制度法》的产生标志着美国现代文官制度和公务员培训制度的初步形成。1930年,美国总统颁发行政命令,规定文官事务委员会和各部要举办文官培训班。联邦政府1936年通过的《乔治?狄恩法》,对各州政府公务员培训事宜作了规定。1938年美国颁布了7916号行政命令,规定公务员制度委员会掌管联邦政府公务员培训事宜。1958年国会通过了《雇员培训法令》(Government Employees Training Act, GETA),规定在职公务员必须接受培训,以提高工作能力和工作效率,并从立法层面把高级公务员培训作为培训的主要目标之一。《雇员培训法令》的出台,为联邦政府各部门及有关单位对公务员实施培训提供了有力的法律依据。1970年颁布了《政府间人员法》,详细规定了美国联邦和州一级的公务员培训的有关事宜,使公务员培训扩大到州及地方。1974年通过了《雇员综合培训法》。1978年,美国颁布《文官制度改革法》,对美国公务员制度进行了比较大的改革,是美国公务员制度中非常重要的法律。该法对人事管理、高级行政职位、功绩工资、公务员考核和处分程序做出了重大改革,确定了政府人事工作遵循的九条功绩原则,对培训的规划与执行、培训的经费、非政府组织的赠予、奖励、支付、培训评估等内容做出规定。美国联邦政府在100多年间不断地调整修订有关公务员培训法律法规,为做好公务员培训工作提供了良好的制度保障。

美国的公务员制度体系大致由国会通过的公务员法、总统发布的公务员有关法令以及政府人事管理机构制定的具体规定和章程三层构成。使公务员培训工作制度化、规范化,为公务员参加各种形式的培训提供了有效的法律保障。

(二)培训理念注重优化培训需求,结合国家战略发展

在美国,公务员培训被作为与经济和社会发展密切相关的一项重要任务,美国政府在1976年就通过了《终身学习法》,积极倡导终身学习理念,建设终身学习体系,并将其列入基本国策。这种理念的确立,对于激励和促进各级各类公务员主动参加培训起到了非常积极的作用。同时将公务员培训作为国家人力资源的战略性投资行为,1998年美国联邦政府根据克林顿提出的“通过提高培训和学习技术含量,以完善现行联邦政府培训和学习”的执行备忘录,制定了“总统联邦政府培训技术远程学习系统框架的工作计划”,以营造面向公务员终身学习的远程学习技术市场,从而增强对公务员的培训与开发方面的投资,成为美国公共人力资源管理发展的新趋势。

将组织需求与公务员个人需求有效结合。美国政府认为,政府的职能有不断扩张的趋势,公务员也有实现个人价值的强烈愿望,培训可以作为政府和公务员共赢的纽带,因此,美国政府注重长中短期规划和长期计划的配合。长期规划注重准备应对未来,改变管理文化,整合行政资源,实现政府的战略目标;中期规划注重为管理变革提供配合方案,培养公务员的潜在能力,实现部门的组织目标;短期计划注重实现个人技能的提高,满足个人的发展需要,同时建立起一整套完整的组织培训激励机制。另外,政府在培训方面注重满足公务员的个人诉求。公务员可提出培训申请,政府会根据需求做出调查,确实是工作需要或对公务员自身职业发展有好处时,会选择适当时机安排同类人群进行相关培训。

(三)培训对象覆盖各个层级,彰显人文关怀

美国公务员培训的范围涵盖了从高级公务员到普通公务员及新任公务员等各方面的人员。培训对象主要有四个层面:一是职前人员。指那些新被录用,刚刚进入公职队伍尚未正式任职的人员。二是一般在职人员。指有一定阅历和工作经验的中、低级正式人员(是培训工作的主要部分)。三是高级公务员。它主要指政府中1618等级的高级公务员或者有晋升前途的1315等级的中级公务员。四是被辞退公务员。对失业公务员进行培训有着明确的法律规定。由于被辞退公务员不具备新的工作技能,没有能力在社会上重新找到新的工作,通过培训就为公务员拓展自己的知识提供了机会,也为公务员的重新就业提供了技能保证。这样就使得美国公务员培训的覆盖范围广泛、体现了人性化管理理念。

(四)培训资源有效统筹,形成培训合力

美国于1968年设立了联邦行政学院,作为联邦政府所属的公务员培训机构,同时,美国还有180所地方、部门行政管理学院,为国家培训各级各类公务员。美国政府不仅设立专门的培训机构,也大量利用社会上的科研机构和高等院校,社区大学以及各种城市协会、市长协会、技校、职业继续学院等非政府组织进行培训。近年来,伴随着国家公务员人数的增长和政府行政职能的增加,为满足培训需要,美国政府广泛吸引私立培训机构等社会力量进入培训市场。

公务员培训的教师主要分为两类:专职教师和兼职教师。其中,兼职教师占有较大的比例,他们主要是政府部门、企业、公共机构中具有丰富的实践经验并具有一定研究能力的高级管理者,如美国联邦行政学院专门聘请政府部门的高级官员、企业管理专家、公共部门管理人员、人力资源部门工作人员,他们不仅能上台讲授,同时也能组织小组交流、研讨、评估等活动。多样化的兼职教师队伍,使得培训内容和培训对象能够密切贴近现实工作实际,有效提高了培训的质量和效果。

E-learning(网络培训)是伴随着现代电子信息技术快速发展而产生的新型培训方式,通过广泛建立网络培训平台,能够更加有效地组织教学资源,实现教学资源的共享,能够全方位多层次的开展教学活动,更好地实现学习的个性化和自主性,因而愈来愈成为美国公务员培训的重要手段。

(五)培训课程体系建设定位工作岗位,凸显实际需求

此部分以洛杉矶郡政府人力资源部与培训学院课程设置为例。

职位能力分析定位培训内容。在培训之前,根据和职务相关的KSAK-knowledge, S-skills, A-ability),邀请10-20专家进行打分,对各个岗位进行分析,将打分结果输入“WRAPAC”软件,算出平均分,将低于1.5分的删掉,最后分析出KSA重要的核心能力,以此为依据设置培训中各项内容的比例。

表一

 

TASK1

TASK2

TASK3

TASK4

……

平均分

KSA1

0-2

0-2

0-2

0-2

 

 

KSA2

0-2

0-2

0-2

0-2

 

 

KSA3

0-2

0-2

0-2

0-2

 

 

KSA4

0-2

0-2

0-2

0-2

 

 

……

 

 

 

 

 

 

根据职务分析结果,列出培训的目标和培训内容提纲,上交人力资源部长进行审查,主要审查培训目标是否合理、培训目标与部门的发展目标是否一致、培训内容与目标的契合度和是否在批准经费允许范围内等。其次,设计具体培训课程,在设计过程中要经过反复多次的审查和修改。最后,设计培训的时间、地点、参训人员、培训教师等。

洛杉矶郡培训学院的核心课程。本部分主要介绍加州洛杉矶郡培训学院关于管理层发展类培训、行政层人员培训和技能培训的核心课程。

1.管理层发展类人员培训

1)财政金融方面培训课程涵盖以下专题:本郡的金融结构以及对战略计划的影响;绩效考核;预算概念;预算会计学;筹划部门预算的原则;联邦或州的政府收入来源;法律法规分析;本郡的资本项目以及州、预算。

2)部门主管的培训课程涵盖以下专题:战略调整和战略部署;核心管理工具方面,包括决策问题、解决问题、解决冲突、一般预算和金融原则、会议的技能等;人力资源实践以及法律要求;团队发展;针对管理的写作能力及表达能力;自我评估以及人际交往能力。

3)副处长级公务员的培训课程涵盖以下专题:如何完成向管理者的转变;管理工作的要素;本郡进程的技能理解;有效陈述;领导规则;

4)战略型人力资源培训课程涵盖以下专题(对从事人力资源方面工作的领导的培训):文化框架;人力资源的新发展趋势;战略计划的构想及实施;洛杉矶郡人力资源战略计划或电子科技的评估;绩效考核;员工之间的关系:法律和行为的之间的关系;部门管理业绩表现;模拟性的问题或典型问题的研究;交流、讨论人力资源方面的问题并提出解决方案;实地操作的技能展示及记录存档。

2.行政管理、技能类人员培训

此部分课程涉及管理分析师、文员、合同经理(分析师)、客户服务、财政金融操作、法律关系及纪律、招聘与选拔、行政助理、培训管理师培训等相关方面内容。以下结合财政业务及培训工作重点介绍财政运行、培训师培训两部分课程。

1)财政运行方面的课程涵盖以下专题:领导力培训;会计体系;预算会计学;职业道德培训;薪酬系统;内控、风险控制;财政支出及成本会计学;合同分析;写作和有效的人际交往能力;现金管理;财务数据审核。

2)培训师的培训课程将涵盖以下专题:学习方式的倾向性(了解不同的学习方式);成人学习和教育的方法;语言表达与职业表现;职业素养表现;如何提高他人学习能力及教育他人的方式;培训的工具与技巧,包括培训班的管理技能。

3.技能培养培训项目

此部分的课程内容主要涉及监管、法律相关、行政管理、商务写作、基础数学和创新思维、成就优秀服务和人力资源管理。以下重点介绍监管、管理与人力资源管理方面的相关课程。

1)监管方面培训课程涵盖以下专题:如何提高工作表现;如何选拔人才;如何防止职场性骚扰;如何防止歧视;如何进行多元化的领导;如何进行合理性怀疑。

2)行政管理方面的培训课程涵盖以下专题:新录用人员任职培训;数据分析和解释;本郡合同方面的培训;职场英语;电脑软件操作培训。

3)人力资源方面的培训课程涵盖以下专题:WRAPAC(检测报告的软件)工作分析和选择程序(包括以下几个专题:对职位分析的介绍、WRIPAC职位分析的途径、信息收集的技巧、KSA的评估及对工作任务的连接;形成选择性计划;职位分析的应用—分类、测试、培训、远景预期等);1-9移民身份基础辅助性培训(包括以下几个专题:明确移民改革及控制行为、全郡范围之广的1-9基本政策测试点、对1-9基本政策测试体系的介绍、WEB系统的展示、审查法律和缺陷避免歧视等)。

 

 

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