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国际司:英国公共财政管理

国际司

  一、英国公共财政管理的基本情况

  (一)英国的政府结构

  英国是一个历史悠久的单一制国家,实行地方分权型的单一制国家结构形式。一方面,中央政府集中了国家的最高权力,地方政府的权力来源于中央的授权;另一方面,英国素有“地方自治之家”的称号,通过实行广泛的地方自治保证了地方政府的相对独立性。英国大体采用三级制的政府管理框架,地方政府主要包括苏格兰、威尔士、英格兰和北爱尔兰4个地区及其下辖郡、区。根据现行的行政权力运行及各单行法律规范的规定,英国中央政府与地方政府的权限划分情况大致如下:

  1.中央政府及其财政职权

  英国实行议会制政体,中央政府即内阁,由议会多数党组成,并向议会负责。其财政职权主要有:提供全国范围的公共产品和服务,如治安、外交、司法、初等教育等;通过财政支持等方式协助提供地方性的公共产品与服务,如地区道路整治等;在议会通过有关施政法案后,监督各地方政府的贯彻实施,并对地方政府的工作进行仲裁与平衡。

  2.地方政府及其财政职权

  根据不越权的原则,地方政府的财政职能仅限于法律有规定的领域之内,并且必须能够从法律条文符合逻辑地推论出来。其职权主要有:提供地区性的公共产品和服务,如教育、住房、交通、消防、医疗保障、娱乐与文化设施、环境保护等;独立的征税权。地方政府要实现提供地区性公共产品和服务的职能,就必须向本辖区内的居民征税。英国地方政府征收的税项主要是市政税和营业税两项,并随着经济社会的发展而增加了多种专项税,而税率则由各地政府根据实际需要和地区经济发展状况而定。

  (二)英国的宏观调控

  英国的宏观经济管理主要有几大特点:

  1.始终把反通货膨胀、保持经济稳定作为宏观调控的首要任务

  英国抑制通货膨胀主要是靠运用以利率工具为核心的货币政策。在英国,货币政策的决策权在财政部,一般情况下财政部与中央银行都能形成共识,使反通胀的货币政策得以贯彻实施。

  为抑制通货膨胀,20世纪60年代,英国曾采用控制工资增长的收入政策,但没有奏效。80年代以来,英国政府采取了削减公共支出的措施,使政府支出控制在不超过GDP的40%。近些年来,为平衡抑制通胀和刺激经济复苏两大政策目标,英国政府采取了调整税制结构的作法,通过提高间接税,增加财政收入,减少财政赤字;同时降低直接税,以刺激投资,从而带动经济增长。90年代以来,英国的通货膨胀率一直控制在个位数内,近年来大体在3%左右。

  2.不断优化税制,着力控制公共支出,力求实现预算平衡

  英国政府重视不断优化税收结构。但由于英国财政累积赤字较大,近期内无法做到年度预算平衡,因而把财政政策目标确定为中期的预算平衡。为此,英国政府主要采取了限制支出,特别是控制公共支出的措施。同时,还采取引入内部市场机制,实施公共部门私有化、加强对地方公共支出的审计和现金控制等措施控制财政支出。从实施的结果看,取得一定的效果,但难度也越来越大。最主要的问题是社会保险支出过多,约占财政支出的35%。英国政府近年来也想逐步减少这部分支出,缓解财政的压力,但还没有找到更有效的办法。

  3.中央银行在实施货币政策中担负重要作用

  英国中央银行在货币政策的实施上具有非常重要的作用。首先,在货币市场,英格兰银行主要通过贴现银行调节货币供应量和流动性。当企业需要资金时,可以持票据向贴现银行贴现。贴现银行需要资金时,要先向存款银行拆入资金,当存款银行资金缺乏时,贴现银行可直接向英格兰银行进行再贴现或再贷款,以增加市场资金。当英格兰银行需要从市场上汲取资金时,就通过贴现银行向其它商业银行或大企业发放国债。其次,在利率货币工具的运作上,英格兰银行起重要的调控作用。英格兰银行作为整个银行体系“最后贷款者”的角色来控制货币市场利率。在货币市场上,英格兰银行通过一定数量的国债的拍卖或贴现,减少或增加货币供应量,从而间接调控市场利率。近年来,由于货币市场中衍生工具的多样化,金融控制更多地转向利率调节,靠国债运作的公开市场业务有日益弱化的趋势,而通过各种票据的贴现利率影响货币供应量的趋势增强。

  4.大企业以直接融资为主,中小企业以间接融资为主

  在资本主义市场经济发育高度成熟的英国,企业的融资结构十分注意降低资金成本,以利于利润最大化;投资者在选择投资方式时,也十分关注投资风险和收益。基于投资风险与收益对称和最大限度降低融资成本的要求,英国企业形成了以自有资金为主体,大企业以直接融资为主,中小企业以间接融资为主的特点。企业的自有资金通常占总资产的70%,资产负债率大体保持在20—30%左右。企业自有资金的主要形式是资本金,但只有市值在70万英磅以上的企业才允许进入股市发行股票。兼并也是大企业加速自有资本积累的一种常用方式。

  (三)英国财政管理体制

  英国财政管理体制上有“两面三刀”特点:一是实行严格的分税制。中央和郡的预算收入完全按税种划分,不设共享税,由各自所属的税务征收机关征收。二是中央高度集权。中央预算收入通常要占到整个预算收入的80%左右。

  1.中央预算与地方预算的收支划分

  英国预算管理体制体现了中央集权较高的特点。从预算级次看,分中央预算和地方预算两级,中央政府预算为中央级预算,各地区和大伦敦市及以下各级政府预算为地方预算。中央政府与地方政府的事权划分比较明确,英国财政根据各级政府的事权划分收支范围,实行严格的分税制。英国的税收立法权完全属于中央,只有中央政府有权决定开征税收。中央预算收入主要有个人所得税、公司所得税、资本利得税、遗产税、印花税、增值税、各种消费税、关税、社会保障收入等。地方预算收入主要是营业税、市政税、中央预算补助收入和地方自筹收入。其中营业税税率由中央政府确定,税收收入全部上交中央政府再做统一分配。中央预算支出主要担负国防、外交、高等教育、社会保障、国民健康和医疗、中央政府债务还本付息以及对地方的补助。地方政府的预算支出主要用于中小学教育、地方治安、消防、公路维护、住房建筑、预防灾害、地区规划、对个人的社会服务和少量投资等。从中央预算支出所担负的任务看,中央预算支出通常占整个财政收入的80%左右,而地方预算收支缺口过大,对中央预算补助的依赖性严重。由于财力大部分集中在中央政府,中央可以对地方的预算实行严格的控制。

  2.预算管理制度

  英国实行跨年度财政预算,财政年度从当年4月1日开始,至下年3月31日止。英国的财政预算是3年滚动性预算,当年收支预算比较详细,后两年收支具有概算的性质。财政大臣在每年的“预算日”(一般在3、4月份)向议会提出预算报告,报告须经议会批准后实施。

  (1)预算的编制

  英国预算编制由财政部负责,按照严格程序进行。首先编制支出预算。每年2月,财政部根据预算执行情况和对经济形势的分析,提出以后三年政府支出安排的原则,发送有关主管部门,各部门据此编制本部门以后三年支出计划,并在5、6月份将计划送财政部。6月份,财政部向内阁报告后三年政府支出计划,议定支出总额。从9月份起,财政部首席大臣分别与有关部门就支出计划交换意见,最后确定各部门支出总额。与此同时,中央政府还与地方政府协商后三年的支出总额。次年l月,财政部发布《公共支出白皮书》,公布后三年中央和地方政府支出的计划总额。随后,财政部向议会详细报告下一年度中央政府各部门具体的支出计划。议会对财政部提出的各项支出逐项审议批准以后,分别下达给中央各支出主管部门,同时授权财政部按支出的进度拨款。而收入预算,因为各项税收的税率、税收优惠等都由税法明确规定,只要根据对经济形势的预测,就可以计算出下一年度的收入。因此收入预算的编制相对较为简单,时间也比支出编制晚四、五个月。收入预算编制完成以后,财政部向议会提交《财政法案》,报告各项收入计划,由议会审议。议会通常在7月份表决《财政法案》,如获通过,即可生效。

  (2)预算的审查与批准

  对国家预算的审查主要由政府内阁进行,审查的内容是财政的指导方针和目标,其重点是支出的效益和有效性。批准国家预算以“内阁提出的提案由下议院讨论审查通过,上议院对下议院表示认可”的方式进行,主要权力在下议院。预算中既定支出部分是依法列支、并以“拨付资金决定”通知国库依有关的规定如数拨付的,因此,需要批准的是议定支出部分。对议定支出部分,下议院将提交的年度预算草案提交拨款委员会对支出项目进行审核,提出审核报告,经全体议会表决批准,再由财政和内务委员会对核定拨付的资金最后以“拨款法”形式加以具体化。至于预算收入和国债,由财政委员会审议,以“筹资法”予以规定。

  (3)预算的执行与追加

  支出预算由财政部指导、监督各政府主管机关执行,财政部主计长负责按“拨款法”规定的项目和数额拨付款项;收入预算主要由关税和货物税局以及国内税务局负责执行;国库出纳业务由英格兰银行代理。预算执行管理,首先是保证不得突破一年支出计划的总额,其次是对现金限额范围的管理,再次是财政年度内允许拨转(一个部门可以在一个决议拨款中的两个款项之间进行拨转,但不能将一个决议拨款转到另一个决议拨款)。这种转拨须经议会批准。经常性支出的拨款必须在该决议拨款的年度使用。根据年终的“灵活性计划”,占中央政府现金限额的资本总数的5%的资本支出可以结转到下一个年度。

  追加预算需要先报财政部审核后,再报议会审批。在议会没有批准之前,包括首相在内,任何人都无权同意追加支出。由于追加支出涉及到资金的再分配,因此议会像对待正式预算案一样对待追加预算,需要重新编制,故称为修正预算。

  (四)英国的财政收入

  英国的财政收入的主要来源是税收。

  1.英国税收收入组成及作用

  英国是一个税权高度集中的国家,中央政府征收的税种有:个人所得税、公司税、资本利得税、印花税、石油收入税、遗产税、增值税、消费税、关税、机动车辆税、博彩税等。地方征收的税种有市政税和营业房产税。同时,英国是最早建立社会福利制度的国家,其一系列操作办法对西方福利国家相关政策的形成产生过重大影响。

  在英国税收是调整收入差距的有效手段。一是征收个人所得税。英国现行税法规定,低收入者不用纳税,超过的部分按不同比例纳税,最高收入所得税税率为40%;从2013年4月起,免税额由目前的年收入7045英镑提高至8105英镑,2014年4月起提至9205英镑,直至2015年达到10000英镑。二是遗产税和赠与税。英国税法规定,遗产税和赠与税合并一起征收。为防止富人通过提前转移财产逃避遗产税,税法规定,继承人除了要对死者遗留的财产缴纳遗产税外,还要对死者7年内赠与的财产按不同的税率缴纳赠与税。

  2.英国税收的结构与特点

  (1)英国的税收由直接税和间接税构成,以直接税为主,间接税为辅。直接税主要有个人所得税、公司所得税、资本利得税、资本转移税、土地开发税、石油税、遗产税及赠与税,这是英国税收的主体,占全部税收收入的60%以上;间接税主要包括增值税、关税、消费税和印花税,它在英国税制中处于辅助地位,在全部税收收入中所占比重为30%略多。

  (2)英国的税收分配和征税权力。英国税收收入高度集中于中央政府。在政府收入分配上,英国税收分为国税和地方税。国税由中央政府掌握,占全国税收收入的90%左右,是中央财政最主要的来源。地方税由地方政府负责,占全国税收收入的10%左右,是地方财政的重要来源,但非主要来源;地方财政的主要财源是中央对地方的财政补助。与税收收入分配相适应,英国的税收权力也高度集中于中央。地方只对属于本级政府的地方税才享有征收权及适当的税率调整权和减免权等,但这些地方税权也受到中央的限制,如20世纪80年代英国颁布的《地方税收额封顶法》就是显著一例。

  3.英国税收的现状

  目前,英国政府财政收入的第一大来源是所得税,第二大来源是社会保险税,第三大来源是增值税,第四大来源是公司税。自上世纪90年代中期以来,税收占英国国民收入的比例从来没有低过36%,也从来没有高过39%。而2010-2011税收年度,英国财政支出总额却占到了国民收入的46%以上。根据英国财政研究所公布的《2012年绿色预算》,英国政府支出占国民收入的比例将长期徘徊在这一水平附近。英国联合政府的紧缩措施(其中五分之四为削减支出,而非增税)希望最终让政府支出占国民收入的比例逐步降回到40%以下,也就是20年前的常态水平。

  (五)英国的财政支出管理

  1.预算支出监督管理

  预算支出监督的主要内容有:政府在获得议会授权筹款后,全部预算收入款项都必须存入在英格兰银行开设的国家账户,即统一的国家基金,而政府的全部预算支出也都要从这个国家基金中拨付。实际拨付前,政府还须征得议会授权。议会主要通过以下几条途径来监督政府预算支出:一是年度授权制。英国预算支出分为长期预算支出和年度预算支出。长期预算支出是已经得到议会授权,并长期有效,不需要每年申请拨款。年度预算支出是每年都要经过议会审批才能得到拨款的支出,大多数政府预算开支属于这类支出。议会通过年度授权制度有力地控制了预算支出。二是专项拨款制。议会批准拨给政府的款项都是专项拨款,专款专用。三是拨款审议制。政府向下议院提交年度开支概算和经费申请后,下议院全院大会要对概算举行审议表决,最后形成若干法案,授权英格兰银行向政府支付款项。四是余款退还制。如果政府经费出现富余,必须退还统一的国家基金,不能直接转作下一财年的经费。五是开支审计制。议会通过拨款法案后,还要对政府开支进行审计。

  2.预算支出的审批管理

  预算的审批对议会而言,是非常关键的环节。英国采用“三读制度”来进行预算审批,即从下院开始,上下议院分别三次审议预算。下院收到提案后先进行一读,由议会秘书宣读提案的题目和原由,随后列入议事日程,并把提案打印分发给全体议员。在一读通过一至两个星期后,下院进行二读,即对该税法提案进行一般原则性的讨论,这个阶段常被称为“一般性辩论”,是执政党和反对党进行的大决战,若经辩论后进行表决时被否决,该议案就成为废案;若通过,该议案原则上就算通过了。二读以后,由下院通过决议,宣布把提案交付相关委员会(筹款委员会和供应委员会)讨论。这时,议长离开议长席,下院召开全院委员会,由筹款委员会主席主持会议。这一阶段是考虑议案细节的阶段,每一条文依次讨论,可以提出修正案并将全案回报下院。下院收到议案后,则对全院委员会的修正案进行复审并提出报告,若下院反对党再次提起辩论,议案还可退回全院委员会重新审议。随后,该议案进入三读程序,只能进行文字上的修改,如反对者不超过6人即行通过,最后通过投票表决,议案正式通过。最后,该法案送交上院批准并经女王签署后正式颁布。

  (六)英国的绩效预算

  1.基本情况和主要做法

  (1)英国绩效预算的发展沿革

  英国是最早实行绩效预算的国家之一,被认为在政府绩效管理和绩效预算实践方面,走在世界前列。英国绩效预算实践始于1979 年撒切尔夫人所推行的政府改革计划,主要改革内容包括“财务管理新方案”、“下一步行动方案”、“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”。直至90年代中期,这一计划均属于探索阶段。英国真正建立起较为规范和完善的绩效预算制度是以布莱尔政府于1997 年颁布的《支出综合审查法案》和1999年颁布的《政府现代化白皮书》为标志的。《支出综合审查法案》要求各部门必须对本部门的预算和支出进行全面的审查。各部门应与财政部签订《公共服务协议》( Service Delivery Agreement),并每年应向议会提交一份《秋季绩效评价报告》( Autumn Performance Report ), 内容是对本部门的目标完成情况进行综合评价;《政府现代化白皮书》强调政府追求三个目标:确保政策的高度协调性和战略性,强调结果导向和公众的广泛参与;以公共服务的使用者为中心,确保公共服务更符合人民需要;确保公共服务具有高效率和高质量等。同时,在地方政府层面引入最佳评价制度,倡导通过最佳评价体系提高地方服务质量。

  (2)英国绩效预算的原则和特点

  绩效预算主要是围绕“公共服务协议”展开,协议内容由责任条款、目标条款和实现目标的计划三部分构成。协议建立基于“四个原则”:一是由政府制定清晰的、侧重成果的国家级目标;二是将责任转移到公共服务提供者自身,为基层提供最大的改革灵活性和能动性,以及保证地方需求能够得到满足的激励措施;三是独立、有效的审计和监督安排,以加强责任;四是对取得成效的透明度,特别对地方和全国的绩效目标实现情况的完整信息披露。该协议主要有“四个特点”:一是制定三年支出计划。三年支出计划是以每三年为一个周期,中间重叠一年,例如,2004年财政预算计划,就包括2005-2006、2006-2007、2007-2008三年的年度预算。二是将资本性和经常性预算分开,确保重要的资本性投资不会被一些短期的支出项目挤出。三是对政府公共支出项目提出可量化评估的具体目标体系,目标包括方向(Aim)、目标(Objective)、具体目标(Target)、关于如何对具体目标进行测量的技术解释(Technical note)、实施计划(Delivery Plan),后又增加了技术说明文件(Technical Notes,主要是对如何衡量目标的完成情况进行具体说明)。四是明确具体目标落实情况的负责人(通常是有关的国务秘书等)。

  (3)预算绩效的管理机制

  政府部门提出本部门的公共服务协议,财政部代表政府与政府部门签署公共服务协议并提供相应的预算资源,政府公共服务和公共支出办公室(PSX)(由首相助理和各内阁成员组成)代表内阁对各部门的公共服务协议进行检查监督,并提出建议。议会对政府每年两次报告绩效信息进行审查。除非特殊情况,一般公共服务协议一经制定不会再修订,直到开始制定下一个支出审查计划为止。

  (4)绩效评价工作的实施

  在绩效评价上, 政府部门的绩效评价工作由部门自主实施,部门长官监督执行。组织形式分为组织内部人员进行评估、聘请专家进行咨询、聘请中介机构进行评估。为了避免部门的内部操纵以保证评价资料的准确性, PSX 要对各部门的评价结果进行监督和检查;同时为保证财政支出整体目标的实现, PSX 还会在议会授权的情况下委托中介机构对整个政府公共支出情况进行综合绩效评价。

  (5)绩效评价结果的应用

  绩效评价的结果成为调整政府长期经济目标和计划的依据, 各部门都要根据所提交的秋季绩效评价报告对其3 年的滚动计划进行相应的调整;同时,绩效评价结果既是财政部对各部门制定以后年度预算的依据,也是议会和内阁监督各部门行政责任制是否落实的重要依据。对于绩效较好的部门或地方政府,实行适当的奖励。奖励分为两部分:一部分是财政资金奖励,一部分是扩大地方自治权;对于绩效不好或未完成规定绩效任务的部门,由PSX帮助其分析原因,找出改进方法和措施。

  2.英国绩效预算的特点

  (1)预算的民主、透明为绩效预算改革实施奠定了制度基础。英国中央政府的预算程序有两个特点:一是“两次预算”——冬季的初预算和春季的正式预算;二是“两步审批”——先通过《收入法案》,后通过《拨款法案》。预算编制时间长,准备工作充分,编制时间为8个月,预算草案审议时间为6个月,冬季初预算须开展全国性讨论,公众和社会舆论直接参与。预算内容非常详细,全国360个预算部门和数百个的政府指派但独立的部门涉及类级科目有1000多条,款级科目和项级科目的数量更大。每个部门预算十分详细,多达几百页,预算文本不仅有图表,而且还有详细的文字说明和分析。英国议会的公共账目委员会和国家审计署严格按照法律规程分工协作,对预算执行进行监督。各部门每年向议会提交公共支出报告,由财政部汇编成《公共支出白皮书》,于每年春天出版。国家审计署对国家决算报告进行全面的审查和估价,议会的审计委员会对财政大臣提交的决算报告进行审查,并做出报告,提交议会全体会议审议批准。

  (2) 政府行政配套措施完善为绩效预算改革明晰了实施路径。英国自始自终将绩效预算纳入政府行政改革的大框架内,作为政府行政改革在预算领域的具体措施之一,与资源会计与预算(权责发生制)、滚动预算、分权化管理、采购制度等方面的改革同步进行,不仅清除推进过程中的障碍,也借助了各方力量。同时,给予完善的立法支持,颁布《财政稳健法》、《支出综合审查法案》和《政府现代化白皮书》等,为绩效预算制度的建立提供法理支持,进一步减少了改革阻力,推动改革按照既定的路线图逐步展开,节约了改革成本。在人员培训上,结合英国完善的公务员培训体系,重视从高级文官到基层从事绩效预算人员的立体培训,并由财政部给予各部门信息技术运用的有力支持。由此,保证了绩效预算的顺利实施。

  (3) 权责发生制的完全建立为绩效预算改革提供了关键支撑。英国1995年正式在政府部门引入资源会计和预算(RAB),它是一种以权责发生制为核算基础的中央政府会计与预算,即采用权责发生制基础进行政府预算的编制、预算执行的会计处理和政府财务报告的编制,以更全面、系统地反映公共部门运行的成本和资源耗费的成本。它按部门目标对支出进行分析,反映议会的控制,并侧重于产出,而不是投入。2000年颁布的《政府资源与账户法案2000》,确定了权责发生制在政府会计和预算中的地位。目前,政府各部门、主要的政府基金、地方政府均推行了资源会计与预算。事实证明,它使各部门可以集中关注其对外提供服务与其他形式产生的产出和成果,也使议会的控制得到进一步加强,监督和审查方可以更多关注重要事项,更为快捷地发现高质量的数据,对政府业务进行复杂的成本分析,为在不同的支出方案之间进行政策选择提供更充分信息。而且,对公共部门提供的服务与私人部门提供的服务可以进行更为直接的比较,有利于政府部门总体效益和管理效率的提高。总之,权责发生制的建立,对于确定合理的预算拨款规模,制定科学的绩效规划,调整未来绩效目标等提供了关键支撑。

  (4) 绩效运行体系设计完备确保了绩效预算的高效实施。整个绩效预算运行框架包括制定年度绩效计划、分配预算资金、签署公共服务协议、运行过程监控、提交绩效报告、进行绩效评价、绩效结果运用等,辅助以独立的绩效审计、完善的信息披露和有效的管理受托责任等措施,整个绩效管理流程与部门预算编制、执行、监督和调整紧密结合,设计规范、高效,注重民主、透明,讲究契约、责任,调动各方参与,形成推进合力。如:各部门在获得预算资金的同时与政府签订公共服务协议,明确规定部门用这些资源要实现协议中规定的绩效结果(包括战略目标、绩效目标和具体的绩效指标);各部门每年两次向议会提交绩效报告,秋季报告在一个财政年度结束后提交,说明部门绩效任务的最终完成情况,春季报告在每年的12月份提交,说明预算进程;所有部门的绩效报告文件在网上可通过财政部设定的唯一窗口查询,部门要向议会说明其绩效信息的可信性,而其使用数据的有效性由国家审计署来监督。

  (5)构建科学合理的绩效目标和指标需要部门积极作为。英国在绩效预算过程中,绩效目标、评价指标和标准的制订以部门为主,注重征求财政部等绩效管理者、技术专家和公众的意见。英国要求好的目标应完成政府承诺和达到公众预期上具有挑战性,例如一个提高10%的目标,但完成结果是9%,从绩效上看要比设定一个低的目标(如8%)但全部完成要好。目标的选择应获得共识,尽量减少不适当的激励和扭曲。英国建立了四类指标体系:成果指标、产出指标、效率指标和投入指标。指标体系反映的信息与政府使命和职能密切相关,指标选择和措辞表达与测量中的实践相结合。指标体系设计遵循“巧妙的(SMART)”技术原则,即要具备明确性(Specific)、可衡量性(Measurable)、可实现性(Achievable)、相关性(Relevant)、时效性(Timed)五项要素。通过《公共服务协约》中的责任条款,预算强调结果控制,并给予部门在预算执行中的更大灵活性和自主性。正是由于《公共服务协约》的约束和激励双重作用,政府各部门能够建立共性和特性兼具的绩效目标和指标体系。

  (七)英国的社会保障制度

  英国的社会保障体系建立于1946至1948年,其主要依据是经济学家贝弗里奇的社会保障思想。通过多年的发展,基本形成了一套“从摇篮到坟墓的社会保障制度”。

  1.社会保障体系构成

  英国是福利型社会保障制度的代表国家,社会保障体系主要包括四个部分:

  (1)国民保险。由国民保险计划提供各种保障待遇,包括养老保险、失业保险、疾病保险、工伤保险、生育保险以及家庭收入补助等。国民保险计划由政府有关部门及分布在各地的五百多个办事机构管理和实施,其对象是十六岁以上公民,前提条件是事先缴纳一定数量的保险费。

  (2)国民医疗保健服务。英国是世界上最早实行全民医疗保健的国家,在1948在就建立了国民医疗保健制度,其费用来自个人雇主和政府,其服务对象是英国公民以及在英国居住一年以上的外籍人。

  (3)社会救济。1948年英国颁布了国民救济法,建立了社会救济制度,1976年建立了补充津贴法,完善了社会救济体系。

  (4)社会福利。包括两个层次:一是政府有关部门和社会志愿者有关组织对有特殊困难者提供的各种福利设施和有关服务;二是指向全体公民提供的各种公共设施和津贴补助。

  2.社会保障制度主要特点

  (1)体系完整,覆盖面广,项目分类合理。英国的社会保障涉及社会生活的各方面,形成保险、救助、津贴三大类。总体来看,它的社会保障与社会福利制度密切相关,与教育、医疗和收入分配制度密切相关。 就社会保障本身看,三类分工明确:社会保险与社会成员的就业联在一起,其收益与其缴费完成情况结合,未缴费者无权享受,缴费多者多享受,体现了权利与义务的对应关系;社会救助属社会的无条件帮助,直接与受益人的收入水平联系,而与保险缴费无关,救助完全体现了道德要求,也是人权保障的具体内容;专项津贴应当属于社会关爱范畴,是国民对于特殊人民的优待,体现了社会的精神文明。

  (2)社会保障的普遍主义取向。英国国民保险待遇是与收入脱钩的,无论受保人的缴费多少,都同样的享受定额待遇,在受保人之间存在着明显的收入分配。国民保险提供的受赡养人待遇,则将受保人之间的再分配延续到他们的家庭,由于国民保险几乎覆盖了全部劳动者,通过受供养人待遇又延伸到几乎全体公民,因此尽管它在形式上是社会保险,实质上却是一种普遍主义的社会保障。

  (3)向家庭渗透较深。英国社会保障制度由于其涉及项目全面,覆盖面广泛,因而在一定程度上取代了传统家庭赡养职能。英国国民保险在待遇设计上的指导原则不是工资丧失的补偿,而是着重考虑到劳动者的家庭赡养情况,把待遇分解成两部分,一部分维持受保人的生活,另一部分维持赡养人的生活,在这一方面,国民保险待遇为受保人承担了赡养家庭的责任。

  3.社会保障制度的成效和缺陷

  英国实施的以“全民保障,全面保障”为特征的社会保障制度,保证了社会各类成员享有基本的生活和生命健康的权益,提高了绝大部分人群的生活水平,减少了整个社会的贫困面和贫困程度;调节了收入分配差距,促进了经济的平稳发展。因此而成为世界上实行社会保障制度国家的典范,为众多西方国家所效仿。当然,英国社会保障制度也存在财政负担重、高福利容易养懒罚勤、社会保障服务管理机构臃肿等相关问题。英国政府也在不断的采取积极措施进行调整。

  (八)英国的债务管理

  英国在地方政府债务管理方面起步较早,经过多年来的积极探索,取得了显著成效。在英国,有征税权的政府具有举债权,中央政府、苏格兰、威尔士和英格兰等有征税权的地方政府可以举债;北爱尔兰政府因其权力有限,不借款,无负债。截至2006财年末,英国地方政府债务余额达486亿英镑,其中,78%为公共工程贷款委员会贷款,20%来自银行和其他长期融资渠道,2%为短期借款。为加强对地方政府债务的管理,1998年,英国财政部正式成立专门的债务管理局。2000年4月3日,债务管理局接替英格兰银行,开始全面履行中央国库现金管理的各项职能。此外,英国公共工程贷款委员会成立于1793年,1817年成为常设机构,其核心职能是为地方政府资本性投资提供贷款并负责统一还款。

  1.英国地方政府借款的制度框架

  英国地方政府借款的制度框架包括公共工程贷款委员会贷款制度、谨慎性制度和偿债准备金制度。

  公共工程贷款委员会贷款制度。该制度提供的贷款基本实行固定利率。债务管理局根据《1968年国家贷款法案》决定公共工程贷款利率,贷款利率的制定方法需得到英国财政部批准。贷款利率是在国债收益率基础上增加12-22个基点,并尽可能接近政府其他借款利率。近年来,贷款利率基本控制在5%以下甚至更低。贷款的平均期限虽然从2001年开始有所降低,但从2003年又开始回升,2006年7月平均期限已达43年。

  2004年4月,英国开始构建地方政府资本融资的谨慎性监管框架。这一制度框架要求专业化管理和自我管理,并遵守特许财政与会计协会颁布的会计原则,从而使地方政府可以对其固定资产投资进行更为有效地控制,以提供优质的地方公共服务。地方政府必须遵守专业化的谨慎性准则,同时,根据特许公共财政与会计协会确立的谨慎性指标,地方下令将债务规模控制在财政允许且满足地方政府资本投资需要的范围内。当地方政府违法或其借款计划超出承受能力时,中央政府将保留对地方政府谨慎性约束的权力。

  偿债准备金制度。中央政府规定偿债准备金应保持在债务本金4%的水平,这为控制地方政府支出提供了统一的方法。在2007-2008财年,偿债准备金制度的实施更为灵活,地方政府不再统一设定偿债准备金数额,而是根据债务项目、性质和构成的不同分别设定,以帮助地方政府结合自身特点并结合谨慎性制度确定偿还本息计划。

  2.英国地方政府借款的风险控制

  中央政府控制借款的目标是保障良好的财政秩序和保证公共部门债务维持在较低且可持续的水平之上。地方政府应将其借款保持在规模控制限额之内。在谨慎性制度下,虽然中央政府赋予地方政府借款更多的灵活性,但也采取一定的措施控制地方政府债务风险。中央政府规定政府债务余额应当低于GDP的40%,同时建立资本上限以满足可持续投资规则,地方政府在每年的预算和概算报告中,将资本上限中的地方政府自行筹集部分通过总量预测报告给财政部。

 

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