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国际司:德国预算收入监管

国际司

  一、德国财税管理的基本情况

  德国国土面积35.7万平方公里,人口约8100万,2012年国民生产总值(GDP)为26450亿欧元,人均GDP约为32654欧元。德国是联邦制国家,由16个州组成,政治上分权自立,实行联邦、州、地方(州以下各级政府统称为地方政府,包括县、市、镇等)三级政权管理体制。各州和地方政府依法自主管理当地事务,具有高度的独立性。

  (一)财政管理体制。

  根据德国的国家宪法《德意志联邦共和国基本法》(以下称《基本法》),联邦政府主要管理国防、外交、海关、社会保险、铁路航空、重大科研开发、基础研究、跨州基础设施等事务;州政府主要负责州一级行政事务,包括交通、警察、住房、中小学教育等事务,并有权决定所属地部分税收和收费政策;地方政府主要负责一些本地化的事务,如社区规划及服务、街道、乡镇公路、公园、文化设施、垃圾污水处理、成人继续教育等。

  与政权设置相适应,德国财政也分为三级,即联邦财政、州财政和地方财政。德国的联邦、州都设财政部,具有财政和税务双重职能。联邦财政部下设议会国务秘书,负责政府与议会之间持续的信息交流,内设部门主要有财政政策及经济事务部、联邦预算部、关税消费税部、税务部、联邦金融关系部、宪法及法律部、金融市场部、私有化和控股及联邦房地产部、欧洲政策部等部门,共有1900名工作人员,主要职能包括:负责制定财经、金融、预算、税收政策;管理涉及财政的欧洲和国际事务;负责联邦财产和经济资助管理;批准财政预算内的支出和法律、法规条款中涉及财政收支的相关内容;制订联邦预算草案;对财政计划提出建议,协调联邦、州及地区间财政计划的合作;承担法律赋予的特别任务。各联邦州财政部的主要职责与联邦财政部基本相同,主要履行州政府职责范围内的财政事务。分布在各地的财税局承担联邦和州及地方各项税收的征收职能。

  (二)税收管理制度。

  德国实行共享税与专享税相结合,以共享税为主体的税收管理体制。共享税主要包括工资税、个人所得税、法人税(公司所得税)、增值税、资本所得税和工商税(营业税)等。此外,专属于联邦的税收有关税、消费税(能源税、烧酒税、混合果汁酒税、烟草税)、重卡养路费、汽车税、保险税等。专属于各州的税收有遗产继承税、啤酒税、赌场税、不动产购置税、馈赠税等。专属于地方政府(县、乡、镇)的税收有工商税、第二住址税、养犬税、土地税等。

  德国共享税分成情况

  税收名称

  税率

  联邦

  州

  乡镇

  工资税与个人所得税

  14%-42%,45%

  42.5%

  42.5%

  15%

  法人税

  15%

  50%

  50%

  0

  资本所得税

  25%

  44%

  44%

  12%

  增值税

  19%,7%

  53.4%

  44.6%

  2%

  工商税

  地方自定

  4%

  6%

  90%

  2012年,德国税收总收入约10220亿欧元,占国民生产总值的23%。按收入排序:工资税占34%,增值税占32%,工商税占7%,能源税占6%,法人税占3%,5项税收合计占税收总收入的83%。按税收种类区分,其中:共享税约占71%;联邦独享税约占17%;州独享税约占2%;地方税收约占9%;欧盟关税约占1%。税收分成后,联邦政府收入约占全部税收收入的50%;州政府收入约占37%;地方政府收入约占13%。

  德国的税收立法权相对集中于联邦,州只能对联邦立法之外的某些地方性税种行使立法权,州以下地方政府基本无立法权。税收管理权相对集中于州,联邦政府只对很少一部分专享税进行管理,大部分专享税由州管理。州政府管理的税收除一部分联邦专享税以外,还包括州政府的专享税和全部共享税。德国的税务机构不单独设置,是财政部的下属机构。联邦、州和地方政府共同制定一些税收政策。

  (三)2012年财政收支情况。

  2012年德国联邦、州和地方三级公共财政收入11717亿欧,同比增长1.5%。其中税收类收入10220亿欧元,增长4.0%(联邦政府税收类收入增长3.0%,州6.2%,地方6.6%),社会保险收入增长3.0%。同期公共财政支出11822亿欧元,增长1.3%。其中公共服务支出5145亿欧元,占43.52%。2012年德国财政赤字105亿欧元,同比减少16亿欧元。

  二、德国财税管理的主要特点及与我国的对比分析

  (一)政府收入与承担的任务。

  德国《基本法》规定,各级政府的收入与承担的任务一致。各级政府的财权与事权匹配,是德国财政管理体制的一个显著特点,主要体现在以下三个方面:一是政府职能有限。政府的事权范围受到限制和监督,政府管理的事务越少越好,政府管理的事务越必要越好。政府和市场的界线清晰。只有当市场失灵时,或者市场无法解决问题时,才需要政府来解决,而且政府必须合理、节约使用纳税人的钱。二是各级政府的支出责任划分明确。国防、外交、科研与发展、社会保障、国有企业支出等由联邦财政负责;经济发展、运输和邮电等方面的支出联邦负责2/5以上,州负责1/3以上;教育、社会治安、住宅、土地规划和城市建设、社会保障、一般行政管理等支出主要由州财政负责;保健、体育与休养、公共地区服务(如垃圾处理、街道照明)等支出主要由地方财政负责。涉及需要联邦和州一起完成的一些共同任务,由联邦财政和州财政按一定的比例共同负担。三是各级政府的收入均有相应的保障,与其履行的职能相匹配。比如,对于专属于地方政府的工商税、第二住址税、养犬税、土地税等,地方政府有权决定税率。由于政府事权清晰,与财权高度匹配,促进了社会经济的发展,即使在欧债危机的影响下,德国的经济仍保持了可持续的增长。

  与德国相比较,我国中央政府和地方政府的事权与财权划分还不够合理。一是我国政府与市场的边界划分不清。不仅存在政企不分,政府过度干预市场的“越位”现象,也存在部分公共服务供给不足的“缺位”的现象。二是中央政府和地方政府之间存在事权的“错位”。我国宪法仅对中央和地方政府职责范围作出了原则上规定,并没有通过立法对各级政府的事权进行明确划分,事权配置缺乏制度规范。除少数事权,如外交、国防等专属中央政府外,地方政府拥有的事权与中央政府之间没有明显区别,往往造成应属于上级政府的事权层层下移,中央政府与地方府事权错位、地方政府之间事权也相互错位。三是各级政府财力和事权不对称。分税制在增强中央财政和政府宏观调控能力的同时使财权过于集中在中央。2012年,中央财政收入56133亿元,占全国公共财政收入117210亿元47.89%。中央财政支出64148亿元,其中,中央本级支出18765亿元,仅占中央财政支出总额的29.25%;对地方税收返还和转移支付达到了45383亿元,占中央财政支出总额的70.75%。

  (二)财政收入多层次平衡。

  德国《基本法》确立了社会福利国家的基本原则,保证每个公民的基本权利和人权,强调“公民生存条件的一致性”,即确定了公民享有公共服务不论在什么地方都应是相同的,无论是在富裕地区或贫穷地区,都要保持同等的生活水平。为促进联邦各地区的均衡发展,保证各地公共服务水平基本一致,德国建立了多层次的财政收入平衡制度,以矫正初次分配中可能出现的失衡问题。

  1.联邦和州之间的纵向分配。

  将共享税在联邦和州之间进行分配。其中增值税的分配办法是:在联邦和州之间,首先扣除联邦根据出资义务预先分配给失业保险以及养老保险的份额,然后再预先分配给地方2.2%,剩余税收按联邦与州49.7%和50.3%比例进行分配。2012年的最终的分配比例约为:联邦53.4%;州44.6%;地方2%。

  2.州际之间和地方政府的横向分配。

  (1)不同税收在各州之间的分配。如增值税(州所占44.6%部分)分成两部分在各州之间进行分配,其中:不低于75%按州的居民人口进行分配。最多不超过25%分配给财政能力弱的州。工资税按纳税人居住所在地进行分配;企业所得税按企业所在地征收,分摊到分支机构所在州等等。

  (2)各州之间的财政平衡。通过计算各州的财政需求(平衡指数)和财力,将财政收入高于平均水平的州的部分收入转移给财政收入低于平均水平的州,实现各州之间的财力水平基本接近。2012年,财政收入高于平均水平的3个州向其他13个州共转移收入79亿欧元。

  3.联邦补充拨款。

  主要包括:用于平衡各州财力的一般性联邦补充拨款和基于某些特殊需要的联邦补充拨款,如东西德合并后对原东德各州的特别补助、对有些属于州和地方事权范围的重要支出和投资项目拨款等等。2012年,联邦补充拨款合计113.74亿欧元,其中一般性联邦补充拨款为28.86亿元。

  对比德国科学、规范的收入平衡制度,我国目前财政转移支付制度还存在一些问题:如财政转移支付的目标不够明晰,没有通过法律予以明确和保障;财政转移支付的标准不够完善,有的资金分配缺乏科学依据,存在一定的随意性;财政转移支付的结构不够合理,专项转移支付的比重过大等等。

  (三)税收结构和税收制度。

  2012年,德国税收收入10220亿欧元,占当年国内生产总值比例为23%;我国税收收入100601亿元,占国内生产总值519322亿元的比例为19.37%。虽然我国税收占国内生产总值的比例要低于德国。但是,德国的税收结构和制度更为合理。

  一是直接税占税收总额的比重高,而且以个人所得税为主。2012年德国个人所得税和企业所得税占全部税收收入的比例为37%,其中个人所得税占34%,法人税占3%,有效地发挥了税收对收入分配的调节作用。我国个人所得税和企业所得税占全部税收收入的比例为25.31%,其中个人所得税仅占5.78%,企业所得税占19.53%,反映出我国税收的征收主要产生在生产经营环节,而不是收入分配环节。

  二是税收制度有利于鼓励支持企业发展和体现社会福利。德国实行消费型增值税,企业购买固定资产缴纳的增值税可以立即办理退税,有利于企业节约资金占用,加大生产投入。我国税收制度不适应经济祔发展、改革、转型的新形势,从2009年起由生产型增值税转为消费型增值税,但至目前企业购买固定资产的增值税还不能退税,只能够抵扣应缴纳的税款。我国的增值税税率也比德国复杂。德国法人税(企业所得税)税率为15%,要明显低于我国25%的税率,更有利企业积累和发展。另外,德国个人所得税已婚纳税人扣除额要大于单身纳税人扣除额,有利于减轻家庭负担,体现了社会福利。

  三是税收政策效果直观并且显著。德国消费税占税收总额的比例与我国大体相同(德国为6%,我国为7.82%)。德国对汽油、柴油征收高额的能源税(如无铅汽油每升65.45欧分),不仅在抑制汽车过度使用,防治大气污染、促进汽车生产企业创新技术方面发挥了重要作用,而且所收取的税收大部分用于支付养老保险,相对于我国税收收入统一安排使用的做法,德国税收政策的效果更加直观和显著。

  四是税收估算客观,没有指令性计划。德国非常重视对税收的预测(税收估算)。联邦财政部专门设有咨询委员会,每年2次(分别于5月和11月)开展滚动的5年期税收估算。估算工作组由包括联邦财政部、州财政部、联邦经济部、联邦统计局、德意志联邦银行、宏观经济发展专家鉴定委员会、5个经济研究所等在内的机构组成。各机构独立开展估算工作,通过对经济发展和劳动力市场的预测,针对所有的税收进行单独估算。最后形成统一的税收估算结果并对外公布。联邦政府和州政府并把税收估算作为编制财政中期规划和财政预算的重要基础。与我国的税收计划管理不同,德国税收部门没有税收任务,征收管理比较规范。

  (四)预算管理和执行。

  德国的联邦、州和地方政府负责编制本级政府的财政预算。预算管理科学精细,预算审核严格,预算执行刚性强。主要体现在:

  一是实行统一的预算原则。主要包括:(1)全面性,财政预算必须独立地涵盖所有财政收支事项;(2)明确性,财政预算必须按部门和功能组织;(3)整体性,所有收支都必须纳入财政预算;(4)准确性,财政收支估计必须以真实的公允市场价值或期望价值为基础,由独立的政府单位完成;(5)历史连续性,财政预算必须在财年开始前颁布,如果没有颁布,上年财政预算继续有效;(6)特定性,财政支出必须指定为特定范围、特定时间和特定水平;(7)公开性,在议会进行的所有关于财政预算的讨论,以及最终通过的预算都必须公开,便于公众接触和使用。

  二是中期财政规划与短期财政计划相结合。德国的预算制度由5年的财政中期规划和当年的财政预算构成(部分州编制2年滚动预算)。5年财政中期规划是根据目前的发展水平等因素对未来五年财政收入所进行的预测。目的是为了使财政收支计划与国民经济发展相适应,保持政策延续性,避免短期行为。年度预算案则是具体的工作计划,一经批准,即具有法律约束力。

  三是预算审核严格。财政预算编制时,财政部要与政府各部门进行谈判协商。所有预期的收入、支出及所需的承诺拨款都得列入政府预算中。编制的预算要详细列明各项收入和支出情况,如北威州2014年财政预算多达3211页。预算草案形成后,还要由联邦议会和联邦参议院进行反复讨论修改,并根据审议意见进行调整,经总理府和议会批准后成为年度预算法,产生法律效力。从预算草案的编制到审查,再到最后审议通过,前后需要一年时间。

  四是预算执行刚性强。预算一经议会批准,即成为法律,政府必须不折不扣执行,没有随意变更调整的权力。预算执行中若有临时性、突发性的增支因素, 由部门向财政部申报。支出追加必须同时满足三个条件: 一是确实不可预见; 二是支出必须发生; 三是额度较小, 不得超过500 万欧元(500 万欧元以内由财政部研究追加预算)。支出追加超出500 万欧元, 上报议会审议批准。

  与德国相比较,我国的预算管理还比较粗放,预算管理制度的完整性、科学性、规范性和透明度不够,预算编制基础比较薄弱,预算编制不完整、预算不够详实、预算审核不够严格,预算与执行两张皮、预算资金使用效益不高等问题。

  (五)控制债务风险。

  德国联邦统计局的数据显示,截止2012年底,德国债务总额为20676亿欧元,占GDP的78.17%。其中联邦债务总额为12875亿欧元,各州债务总额为6449亿欧元,地方债务1352亿欧元,人均负债25526欧元。

  过高的政府债务,会成为下一代人的负担,不仅透支了以后的财力,造成沉重的负担,还会抑制投资,对经济增长产生消极影响,在极端情况下可能会引发经济危机。为控制政府债务持续增长,德国联邦和各州政府于2009年6月11日制定并通过了《新债务限额》法案,为了强调其长期约束力,将其写入了联邦《基本法》。德国人形象地将这一法案称之为“债务刹车”。该法案规定,自2016年起,不考虑经济周期引起的赤字,德国结构性赤字不能超过国内生产总值的0.35%。为实现这一目标,德国联邦政府从2010年起每年需在联邦预算中节约100亿欧元。此后,该法案规定的合法债务额将逐年减少,联邦政府从2016年起,各州从2020年起,除特殊情况外,不允许再新增任何债务,财政预算应基本不依靠贷款来进行平衡。德国2013年财政预算案确定新增债务总额为171亿欧元,比2012年减少约110亿欧元,也低于原计划188亿欧元的目标。在即将出台的2014年联邦预算案中,预计德国2014年新增债务额度将为60亿-80亿欧元,远低于100亿欧元大关,是德国近年来最低新增债务额度。“债务刹车”取得了一定进展,联邦政府比《基本法》规定的时间提前3年满足了“债务刹车”的基本要求。

  德国“债务刹车”的主要特点有:一是规则的法定性。“债务刹车”的规则是通过《新债务限额》法案来体现的,其主要内容还写入了联邦《基本法》。同时,为了约束政府的举债行为,《基本法》第115条还规定了联邦政府和各州需遵循的债务规则。德国各级政府的年度财政预算法中对允许的最大贷款额做了明确规定,在经济发展正常情况下不能有新的贷款。如果有必要取得一笔更高的贷款,议会必须做出增补预算的决议。二是目标的明确性。“债务刹车”的目标是为了控制德国联邦和各州政府过高的债务和日益上升的债务规模,减少新增债务,改善各级政府现存的债务状况,根本目标是促进经济平稳发展和稳步增长。德国政府通过“点刹”制动公共债务,既可以对迅速高企的政府债务进行有效制动,又可以防止德国经济“抱死”,可谓一举两得。一方面减少了政府的财政赤字,保持了政府债务的可控性,另一方面增强了企业和居民消费的信心,有效地挽回了经济的颓势,使经济得到较快恢复和增长。稳定的经济、丰厚的税收和较低的失业率也使德国有能力逐步削减债务。三是任务的差异性。“债务刹车”对联邦和各州政府的任务要求是有差异的,联邦政府从2016年起不允许发行新的债务,从2010年起每年需在联邦预算中节约100亿欧元。为了落实政府每年减少100亿欧元的决定,2010年6月7日议会通过了一揽子节约措施,主要是削减社会福利开支,减少政府各部门的预算,从而达到节约的目的。为了防止政府收支出现大的不平衡,德国政府把原本计划从2011年开始的减税措施推迟到2014年。各州从2016年起彻底消除其结构性赤字。从2020年起不允许再新增任何债务。各州根据本地的实际情况,采取灵活多样的方式完成“债务刹车”任务,如柏林等债务较多的州通过压缩政府支出的方式达到改善债务状况的目的。四是时间的循序性。为了真正取得实效,联邦和各州政府实行“债务刹车”的时间要求上是循序渐进的,采取“点刹”的策略,总的要求是各级政府从2009年开始削减债务,原东德的5个州(柏林、不来梅、 萨尔州、 萨克森-安哈尔特州、石勒苏益格-荷尔斯泰)因为经济基础较差,可以从2019年起开始削减债务。联邦政府从2016年起,各州从2020年起,不允许再新增任何债务。五是程序的公开性。德国债务管理高度透明,政府负债情况都是公开透明的。透明度要求地方政府公开包括债务在内的政府预算,对债务进行确认、记录、报告,有效提高政府债务控制能力,防止恶性膨胀。联邦与各州政府负债情况在网站上公开,供民众查阅和监督。有的州还就债务问题进行了全民公投,如黑森州70%的公民支持减少债务。2011年,该州修改州宪法,对负债的上限作出了规定。

  我国政府债务与德国政府债务情况的对比分析。据审计署审计结果,截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务为20.7万亿元,负有担保责任的债务2.93万亿元,可能承担一定救助责任的债务6.65万亿元,其中,地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元,负有担保责任的债务2.67万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。从债务发行来看,德国债务是依法发行的。其地方债由地方政府、地方性公共机构依据各州的法律规定发行,“债务刹车”的规则是通过《新债务限额》法案体现,其主要内容还写入了联邦《基本法》。而我国法律上是不允许地方政府发行债务的。部分地方和单位违规融资。如部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95亿元;地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15亿元。从债务规模来看,近几年,德国政府通过实施“债务刹车”,债务规模是逐年下降的,各级政府从2009年开始削减债务,2013年新增债务比2012年减少约110亿欧元。而我国债务规模不仅没有减少,还在不断增长。尤其是地方政府负有偿还责任的债务增长较快,从2010年底到今年6月底,债务余额增加3.87万亿元,年均增长19.97%,省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。部分地区和行业债务增长较快、债务负担较重。截至去年底,有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%;从行业看,政府还贷高速公路和取消收费政府还贷二级公路债务偿还压力也较大。从债务资金的用途来看,德国债务资金一般用于市政基础设施建设和营运。我国债务资金主要投向市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性领域。从债务资金的管理来看,德国债务收支都纳入了预算管理。地方政府制定年度预算时,要结合各年度地方债的发行额决定,各州政府以此为依据自行决定发行地方债。同时,德国政府债务管理公开透明,程序公开。联邦与各州政府负债情况在网站上公开,有的州还就债务问题进行全民公投。我国政府债务资金管理方面与德国有较大的差距,债务底数不清晰,各方面的统计数字之间有较大的差距。2013年6月的审计结果才首次摸清了政府债务的底数。从债务资金的偿还来看,德国政府一般以税收收入偿还债券的利息支出和本金。稳定的经济、丰厚的税收和较低的失业率也使德国有能力逐步削减债务。我国政府债务尤其大量地方政府依赖卖地收入还债,地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年底,11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额3.49万亿元,占省、市、县三级政府负有偿还责任债务余额9.36万亿元的37.23%。今明两年偿还压力大,2013年7月至12月、2014年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占22.92%和21.89%,2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占17.06%、11.58%和7.79%,2018年及以后到期需偿还的占18.76%。从应对金融危机的举措来看,二战以来,为保护实体经济,德国政府强调经济的稳定发展,严格执行低通胀政策,应对2008年的金融危机采取的是相对较少数额的财政资金投入,2009年和2010年实际投入资金为800亿欧元,同时,实行了“债务刹车”,削减社会福利开支,减少政府各部门的预算。通过厉行节约、整顿财政来保障经济的可持续发展。德国政府通过采取“点刹”策略,既可以有效制动公共债务,控制过高的债务和日益上升的债务规模,减少新增债务,又可以防止德国经济“抱死”,增强了企业和居民消费的信心,使经济得到较快恢复和增长,促进了经济平稳发展和稳步增长。德国政府减少债务的决心给企业界发出了明确的信号:政府支持企业在经济发展中唱主角,增强了企业投资的信心。同时期中国政府应对金融危机的举措则是增加投资4300亿欧元(40000亿人民币)。同时相伴随的是各级政府债务规模的扩大,物价上涨。从中可以看出,德国采取了适度凯恩思主义的政府干预政策,走的是一条适中的路线,把握好国家干预的分寸和尺度,对刺激经济的措施保持克制而理性的态度,其特点是适度、中庸和平衡,德国的短期应对措施卓有成效,如果政府干预的幅度过大,反而会对经济造成伤害。而我国的过度投资则产生了一系列的问题。

  (六)财政监督体系。

  德国的财政监督体系完善,包括议会和审计署的监督、法院的监督、财政部门监督、各有关部门的内部监督、中介机构监督和社会公众监督。特别是议会和审计署的监督,独立性强、威慑力大、监督成效明显。议会设有预算委员会,下设若干工作组,针对政府每个部门的预算进行审核,并向议会提交审核意见;预算委员会还下设审计委员会,对预算执行情况进行监督。根据审计署的审计结论,召集财政部、审计署和相关部门代表进行审核,并将决议草案提交议会审议。审计署独立于议会和政府,是国家(州)最高的财政监督机构,审计署可自主决定审计的时间、地点和内容。

  由于德国的财政监督建立在立法、行政、司法三权分立的基础之上,德国政府依法行政的观念和主动接受监督意识比较强。一是预算公开透明,财政预算、收支报告及审计署的年终决算审计报告,都对社会主动公开。公开的内容,不仅是简单的财政预算的执行结果,还包括财政运营的基本过程和主要方面,如预算编制过程、预算审查情况、预算书和决算书等。不仅如此,联邦与各州政府负债情况也在网站上公开,供民众查阅和监督。二是积极开展参与式预算,由公民共同参与决定公共资金使用的事宜,增加政府决策的透明度,保障公共资金合理规范使用。市民参与预算管理的途径包括网络、信件和集会。如波茨坦市通过参与式预算管理,实施了降低市内交通学生票价格、扩建城市道路等一系列的方案。三是实行复试记账。德国部分州、市财政已经率先开始实行复式记账的方法。与传统的财政收支记账的方法相比,复式记账引入了企业核算中损益的概念,从企业经济学角度对政府资源收入及消耗进行统计与控制,不仅记录政府的财务收支情况,还反映了政府一定时期内经营管理的业绩,并完整统计政府财产状况及动态发展,避免政府为追求政绩,透支财力,寅吃卯粮现象的发生。

  与德国完善的财政监督体系相比,我国预算公开透明、参与式预算等方面还有一定的差距,应当借鉴德国经验进一步改进,人大和审计署监督的权威性、独立性和力度等方面也需要进一步强化。

 

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