当前位置: 首页>频道列表>国际财经广角
美国金融监管

一、 美国金融监管的基本情况

    美国是最早建立金融分业监管体制的国家,也是金融监管结构相对复杂的国家。为应对1929-1933年经济危机,美国金融监管当局选择了分业监管体制,1999年《金融服务现代化法案》通过后,美国重新建立了混业经营的金融体系。长期以来,美国的金融监管被视为全球最有效率的监管体系。2007年次贷危机爆发,对美国金融体系造成严重冲击,大量金融机构倒闭,并严重影响国际经济,暴露了美国金融监管制度的不足。在此形势下,20107月美国通过了迄今为止改革力度最大、影响最深远的金融监管改革法案,即《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》,对美国银行及资本市场监管进行彻底革新,并给世界各国金融监管带来深远影响。

    (一)金融监管体制。

  美国金融监管体制实行机构型监管和功能型监管相结合,是一种典型的“双重多头”监管体制。“双重”是指联邦政府和各州政府均有金融监管权力,“多头”是指有多个部门负有监管职责。

1.联邦层面的金融监管结构。

1)机构性监管。

在最基本的管辖权属上,美国联邦分业监管结构如下:由美联储(FRB)联邦存款保险公司(FDIC)货币监理署(OCC)共同负责对商业银行的监管。证券交易委员会(SEC)、商品期货交易委员会(CFTC)和美国投资者保护公司(SIPC)共同负责对证券期货机构及证券期货市场的监管。储贷监理署(OTS)负责监管所有属于储蓄机构保险基金的联邦和州注册的储贷机构;国家信用社管理局(NCUA)负责监管所有参加联邦保险的信用社。

3家银行监管机构的分权上,除银行进入审批权由货币监理署独享以外,在信息报送、兼并收购、破产银行的接管和行政救济等方面,3家机构行使大体一致的监管权。但在其他方面监管则有较大差别。如,在银行资本充足率标准方面,美联储与货币监理署的标准与巴塞尔协议一致,联邦保险公司的标准则是对资本杠杆率的规定,即一级资本与资产总额的比率。在现场检查方面,联储仅在银行存在可能诱发系统风险因素时,才可行使现场检查权,而货币监理署和存款保险公司仅基于审慎原则就可以进行频繁的现场检查。在银行内部控制制度和高管人员胜任能力方面,货币监理署拥有直接的否决权,联储一般不进行直接干预,除非有足够的理由认为银行的内部风险控制存在严重隐患。

美国证监会与期货交易委员会的分权相对较明晰,前者对证券机构和全国性证券市场拥有排他性的监管权,后者对商品期货的交易机构和产品拥有排他性监管权。但在金融衍生品、特别是金融期货和金融期权方面,两者存在交叉和冲突。

2)功能性监管。

功能性监管主要体现在金融控股公司上。所有类型金融控股公司的子公司,均由相应的行业监管机构监管。如,银行控股公司的证券子公司由证监会监管。另外,行业内的控股公司也由各自的行业监管机构监管。因此,银行控股公司(BHC)、储贷会控股公司(THC)与证券控股公司(SIBHC)分别由联储、储贷会监管局和证监会进行监管。对于拥有跨行业子公司的金融控股公司,其母公司的监管实行伞形监管与联合监管共存的制度。美联储对所有金融控股公司拥有监管权,即所谓伞形监管。但在伞形监管条件下,对拥有其他行业大型子公司的金融控股公司,相关的行业监管者也可以做为联合监管者实施监管。如,传统银行控股公司在收购证券子公司后,证监会有权作为其“联合监管”机构实施监管。

美国确立金融持股公司为美国金融混业经营的制度框架,在存款机构、证券与保险三者的监管关系上,美联储拥有对金融控股公司进行全面监管的权力,必要时也对证券、保险等子公司拥有仲裁权,因此美联储是能同时监管银行、证券和保险行业的唯一一家联邦机构,其职能在一定程度上凌驾于其它监管机构之上。

2.州政府层面的金融监管结构。

美国州政府拥有多方面的金融监管权力,其中最完整的体现在保险行业。美国联邦层面没有保险监管机构,州政府包办了对保险机构的全部监管权。

州政府在商业银行、贷储会与信用合作社3个行业也享有较大的权力,其权属划分以“谁审批、谁监管”为原则,即由联邦政府颁发牌照的由联邦监管,由州政府颁发牌照的由州政府进行监管。州政府的证券监管权相比其他行业要小,美国证监会、期货交易委员会以及行业自律组织对证券机构实行垂直监管。

(二)美国金融监管改革主要内容

美国“双重多头”金融监管体制,一直被视为成功的典范。在这种监管模式下,各监管机构的监管对象和范围分工明确,是“分权制衡”精神的经济表现。在金融工具比较单一的时代,这种监管体制可以有效防范风险。然而,随着金融创新的推进和衍生品市场迅猛发展,“双重多头”监管体制呈现出多种缺陷,监管重叠、监管真空和监管失控同时并存,并在次贷危机中充分暴露出来。危机爆发后,国际金融组织、学术界都进行了大量的研究和反思,G20伦敦峰会公报指出,金融业和金融监管措施的重大失误是导致危机的根本原因。20107月美国对金融监管体系进行了重大变革。改革的核心内容主要有:一是监管重心从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险转变;二是规范金融产品交易,对金融衍生产品、对冲基金和评级机构严加监管,消除监管真空;三是优化金融监管体系组织结构,整合部分监管机构,并加强彼此间协调;四是强化美联储监管权利,扩大其监管范围;五是将保护消费者利益作为监管目标之一。

具体来说主要有:

1.防范系统性风险。一是建立金融稳定监察委员会。委员包括财政部长、美联储主席及七家金融监管机构的高级官员,主要职责是找出威胁金融体系稳定的因素和监管上的漏洞,向各监管机构提出调整建议。当一些金融企业太大或太危险而有可能威胁金融稳定时,委员会可向美联储提出建议对其实施更严厉的监管,限制其合并和收购等扩张活动。二是实施“沃尔克规则”。即限制大金融机构的投机性交易,将商业银行和投资银行的业务重新进行分离,禁止银行利用参加联邦存款保险的存款,进行自营交易、投资对冲基金或者私募基金,以防范金融风险。三是进行金融衍生品监管改革。要求绝大多数场外衍生品通过第三方交易所和清算中心进行,以便市场和监管机构跟踪这些交易。四是确立信用证券化产品的风险留存要求。将发行人利益和投资者利益捆绑在一起。五是提高银行资本标准。对有系统重要性的银行实施更高标准的资本充足率和杠杆比率要求。六是建立金融机构清算与破产机制。将美国联邦存款保险公司(FDIC)的清算职能扩大到大型非银行金融机构,在大型金融机构倒闭会严重损害美国经济时,FDIC将利用这一机制进行接管、拆分或清算。

2.消费和投资者保护。消费和投资者保护这一理念贯穿于此次金融监管改革法案之中。法案规定在美联储内设立独立的金融消费者保护局,以保护金融消费者利益免受不公平的、欺诈性的金融交易损害,主要负责监管银行和金融服务业为消费者提供的信用卡、按揭贷款等个人金融产品;在美国证监会内部设立投资者顾问委员会和投资者保护办公室;对信用评级机构,要求更完全的信息披露,包括评级公司的内部运作、评级方法、历史表现等,要求监管机构建立新的信用评估标准,降低监管者和投资者对评级公司的依赖。

3.加强股东在公司治理和确定高管薪酬方面的作用。规定美国证监会有权赋予股东“代理参与”权限,方便股东向董事会提名董事候选人;上市公司股东对公司高管薪酬拥有无约束力投票权;董事会下属薪酬委员会完全由独立董事组成;允许监管机构强行中止金融机构不恰当、不谨慎的薪酬方案,要求金融机构披露薪酬机构中所有的激励要素;对上市公司基于错误财务信息发放的高管薪酬,美国证监会拥有追索权。

4.完善金融监管体制。一是重组银行监管机构,将储蓄机构监理署合并到货币监理署中,其部分职能转移到美联储和联邦存款保险公司;由美联储负责监管银行控股公司和部分州注册银行,货币监理署监管联邦注册银行,而联邦存款保险公司负责监管州注册银行。二是扩大美联储监管范围,扩大美联储权力,破解金融机构“大而不倒”的困局,允许分拆陷入困境的金融机构和禁止使用纳税人资金救市。美联储将对企业高管薪酬进行监督,确保高管薪酬制度不会导致对风险的过度追求。三是增加美联储透明度。美国国会下属政府问责局对美联储向银行发放的紧急贷款、低息贷款以及公开市场交易等行为进行审计和监督。

二、美国金融监管改革的影响

(一)对金融监管理念的影响。

次贷危机前,美国现代金融监管法规发展的立足点是坚信市场的力量,市场约束机制就是最好的监管者,认为政府对金融监管过多是低效率的,且不利于金融资源的优化配置。但次贷危机的爆发,不仅否决了市场机制的完全内生性,同时还反映出政府干预的重要性。之后美国从多方面加强金融监管,中止了“去监管化”的趋势,致力于改善和提高金融监管的技术和艺术,借助于监管架构、监管规则的调整,改变原体制对金融体系的不适应,并尽量将所有的金融产品、金融市场参与者置于金融监管下。

(二)对金融机构的影响。

1.规范了金融机构业务,强调回归传统领域。监管改革对银行、投行等金融机构的业务和经验范围进行了限制,机构的自营业务、高风险的衍生品交易和复杂的金融产品设计被禁止或置于严格监管下进行。同时金融机构的规模也受到了限制,并设立金融机构的分拆程序和措施,进一步约束金融机构的风险行为。

2.理性救助系统性重要金融机构,保护纳税人利益。次贷危机中,美国曾使用7000亿美元借助危机金融机构,但侵害了纳税人的利益。改革后除强调系统性重要金融机构信息披露之外,还允许金融监管部门随时对其采取相应的监管措施,并且在系统性重要机构出现危机后,不再进行一味的注资,而是进行有序破产清算,允许对其进行分拆,减少政府压力。

3.促进金融机构进行逆周期思考。系统性风险监管的目的是要维护金融稳定,切入点正是宏观经济运行与金融运行之间的相互作用机制(正向反馈机制),这种相互依存的作用关系会扩大经济的周期性波动。因此促进金融机构修正风险评估方法,提早确定资产损失,改变以往静态的顺周期经营模式,将宏观经济层面与金融体系的互动纳入逆周期操作。

(三)对金融监管模式的影响

美国此次金融监管改革改变了过去单纯强调微观审慎监管的监管方式,以维持金融稳定、防范金融危机为目标,将所有金融领域纳入到监管范畴,并且提出了一系列监管措施,实现跨金融市场、跨机构功能的不同监管机构之间的信息共享和协调监管,将宏观审慎监管付诸实践,有效的弥补了微观审慎监管对系统性风险监管的不足。

 

 

附件下载:

 

  】 【打印此页】 【关闭窗口

版权所有:中华人民共和国财政部
地 址:北京市西城区三里河南三巷3号
网站管理:财政部办公厅
电子邮箱:webmaster@mof.gov.cn
技术支持:财政部信息网络中心
电话:010-68551114
京ICP备05002860号