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国际司:英国的低碳发展

国际司

  一、引言

  英国气候阴雨居多,但只要晴日,就呈蓝天白云;英国城乡差距不大,都布满草木,而且同样如画。美好、洁净的气候和环境,也激发着培训团成员认真了解和探究其发展的方方面面。

  二、英国的低碳发展政策

  说到低碳发展,英国公众并不陌生,节能减碳观念已深入人心,积极参与“绿色出行”等低碳实践已成为当前英国社会的一项时尚。究其缘由,应归功于英国政府的低碳发展战略,即强调要充分力争实现支持应对气候变化和确保能源安全的双重目标,既要提高能源使用效率,压缩过度的能源需求,尤其是有效降低供热、交通和工业对能源的消耗,以保障能源供给安全;又要增加核能和可再生能源的供应,以构建多元化的能源供给,降低能源的进口依赖度。毋庸讳言,英国严谨的低碳发展政策有很强的现实意义,值得世界各国借鉴、学习。

  (一)政策沿革

  2003 年,英国政府在受到国际社会广泛关注的《能源白皮书》中,首次正式提出“低碳经济”的概念,指出:低碳经济是通过更少的自然资源消耗和环境污染,获得更多的经济产出,创造实现更高的生活标准和更好的生活质量的途径和机会,并为发展、应用和输出先进技术创造新的商机和更多的就业机会。

  2012年5月22日,英国能源与气候变化部(DECC)公布了酝酿已久的能源改革方案。此方案成为现行政策后,催生了英国自电力市场自由化后20年来最大规模的能源改革。

  (二)现行政策内容

  在能源改革上,英国政府以电力市场改革为切入点,在明确包含新的电力收购制度、备用容量市场、新的电厂碳排放标准及碳交易价格下限等措施,让低碳电力成为英国未来能源供应主轴的同时,提出相关法案的修改以利推动后续的低碳电力措施。其中,对英国低碳实践影响最深远的有4项:

  1、   成立能源与气候变化部引领改革。英国政府认为,能源安全和气候变化密切相关。在全球能源日益紧张的现实下,英国面临实现能源安全和应对气候变化的双重挑战和任务。只有将应对气候变化与能源安全战略结合起来,并使之提升必要的高度,才能使政策具有应有的效力和持续性,能够切实、有效地贯彻落实。为此,英国政府成立了能源与气候变化部,全面承担与国家能源安全和应对气候变化相关的各项事务,推动能源改革和低碳发展。

  2、依托市场机制深化改革。自上世纪70年代末起,英国政府一直重视市场在资源配置中的基础作用。在此次能源改革中,英国政府清楚地认识到,相比税收等手段,设定强制性的配额上限,能够确保碳资源的稀缺性,推动碳的市场交易,有利于实现一系列的经济、社会、环境目标:第一,强制性配额上限一旦合理设定,国家的碳排放总量就能够得到有效控制;第二,市场交易中形成的真实碳价格,能够激励企业的低成本减碳,不断推进低碳技术发展;第三,英国在国际竞争中,金融业的比较优势明显,发展碳市场能够在进一步促进国内金融业发展、增加就业的同时,借助金融的辐射作用带动经济的低碳化发展;第四,依托碳市场不仅有利于更好发挥政府的监管职能,而且能够通过配额拍卖、对交易环节征税等为政府带来一定的收入。鉴此,英国政府在环境、食品和农村事务部已建立的碳排放权交易的基础上,在欧盟的相关制度框架内,有针对性地完善未来10年(2013-2022年)的碳预算,希望通过对每年碳排放总量和各行业排放上限的合理设定,确保大型公共部门和私营机构能够在碳排放限额交易所形成的碳价格指引下,不断挖潜、改造以完成自身的强制性减排目标。

  3、激励市场机构实践改革。相比而言,英国碳金融发展基础很好、优势明显,如首都伦敦从18世纪以来一直就是国际上重要的金融中心,目前拥有许多大型金融机构,这就为英国在碳市场的引领下开展多层次的金融创新创造了良好条件。在政府激励和市场引领下,传统的金融机构积极参与到英国的碳金融发展之中。如,国际著名的摩根大通,就利用遍布全球60多个国家的业务渠道主动参与国际间核证减排量(CER)的买卖,并不断加大对节能减碳企业的投融资服务。尤其在2012年,通过哑铃战略,即一手抓传统的大客户,一手抓新兴企业,使碳金融业务获得了跳跃式增长。再如2002年建立的特拉克斯低碳创新基金管理公司(Turquise International),专注于能源和环境领域业务,通过帮助相关企业制定投融资规划、筹集种子资金、完善资金管理、创新产品并拓展销售渠道、协助与战略合作方的谈判等等有针对性的金融咨询和指导,以促进项目企业形成更全面的战略视角,缓释风险,积极开展减碳业务。

  4、专设政策性机构推动改革。为弥补市场机制存在的不足, “加速实现向低碳经济的转型”,2001 年,英国政府出资设立了私营非盈利公司——碳信托基金,通过与商业和公共部门的合作,实现碳减排和低碳技术商业化,推动公共部门与私营部门共同参与低碳发展。为更好地应对气候变化、落实能源安全战略,2012年11月,英国政府又出资30亿英镑[1],建立了全球第一家专门致力于绿色经济投资的英国绿色投资银行(GIB),并将其定位为具有独立法人地位的公共公司。明确,GIB的使命是 “加速英国向更绿色经济过渡,并发展成为独立于政府运营的长久机构”。换言之,就是要求其通过投资绿色项目降低风险,培育绿色市场,吸引私人部门投资,实现既产生绿色影响,又获得合理利润的双重目标。目前,GIB遵照英国政府所确定的优先领域,通过开发海上风电、回收垃圾、提高能效等[2]方式落实英国政府的绿色新政。

  客观地讲,英国现行能源政策,催生了以能源与气候变化部为指导,绿色投资银行和碳信托基金等政策性发展机构为示范,传统金融机构、能源企业和其他减碳机构积极参与的社会碳减排氛围,有效落实了英国的应对气候变化战略。

  三、英国碳市场的发展

  早在2000年,英国政府就在《气候变化国家方案》中提出,在2002年建立英国温室气体排放交易制度(UK Emissions Trading Scheme, UKETS)。在英国政府的大力推动下,2002年4月, UKETS正式启动,成为全球第一个国家层面的能够覆盖多个行业的碳交易市场。为确保UKETS的正常运转,英国开发和建立了一套相对完善的排放贸易管理制度,和一套用于实施和管理的电子注册系统。

  UKETS的建立,使市场参与者能够在《京都议定书》的指引下,自由使用所持有的国际配额或信用来履约,以减少《京都议定书》所规定的六种温室气体的排放。各个减排参与者通过自身努力,利用市场机制取得了较为明显的减排效果,完成或超额完成了减排目标。根据英国学者于2007年5月发表的《UKETS绩效评价》,32家绝对减排企业仅在UKETS实施的第一年,减排量就达462万吨二氧化碳当量,是当年减排目标79万吨的5倍多;在其后的两年,减排量分别达518万吨、597万吨,而同期减排目标仅分别为158万吨、238万吨。

  毋庸讳言,UKETS的发展,使伦敦逐渐发展成为了欧洲、乃至全球的碳金融中心,不仅让英国从国际碳交易中获得资金、就业等诸多经济利益,而且其相对完善、透明的碳交易管理系统和软件,随后被引入到国际碳交易中,为英国引领气候变化国际合作走向发挥了重要作用。

  为了进一步融入欧盟,在欧盟排放交易体系(EUETS)即将进入了第二阶段(2008~2012年)[3]之际, UKETS于2007年正式并入EUETS。

  此时,正值欧盟对EUETS所进行的大幅改革之际。在这一过程中,虽然排放限额仍以免费分配为主,但针对以往配额分配过松的问题,EUETS大大降低了排放量上限,并引入有偿分配机制,从配额总额中拿出一部分,采用拍卖方式分配,由排放实体根据需要到市场中通过竞拍,有偿购买这部分配额;同时还计划从2013年起,逐步提高以拍卖方式分配的配额比例,以扩大纳入排放体系的行业范围,进一步强化价格信号作用,提高系统效率,创造新的减排空间。

  由于相比其他欧盟成员,英国的政府、企业、金融机构以及利益相关者更早地开展碳交易,并从实践中获得了丰富的碳交易经验,因此能够更熟练、更有效地参与EUETS,并在国际碳市场竞争中占据了更为有利的地位。

  四、存在的问题

  英国的多党政治体制,决定了其政策存在的问题和不足,同样需要我们了解。

  1、各政党对气候变化态度存在分歧

  英国政府分工党(Labour Party)、保守党(Conservative Party)和自由民主党(The Liberal Democrat Party)三个党派,在对气候变化工作的支持态度和力度均不同。其中,保守党对应对气候变化工作采取谨慎的支持态度,支持力度相对较低,而其余两个党派均对应对气候变化工作持积极的支持态度。

  英国在2010年大选之后,组成了二战以来第一个联合政府——保守党与自由民主党联合政府,保守党领袖卡梅伦为首相,自由民主党领袖克莱格为副首相。英国能源与气候变化部部长从2011年改为由自由民主党的爱德华?戴维担任,该部随之也一改之前的谨慎态度,而变为积极支持应对气候变化节能减排等相关行业的发展。但由于当前英国财政部还是由保守党掌管,因此在不同党派的利益驱使下,以财政部和能源与气候变化部为主的各个政府部门之间始终存在分歧和争论,使得近年的应对气候变化相关政策、法律在出台和执行上存在阻碍。

  2、碳市场开展不理想

  英国碳交易市场开展的并不顺利,因为政府缺乏可借鉴的经验和有效的市场信息,市场在建立过程中存在了很多问题。首先,在建立初期,为了让更多人加入,英国政府设定了相当宽松的规则和标准,使得在市场运作的第一年就实现了五年的目标,失去了减排的实际意义;二是设计的时候对减排成本的估计不足,导致政府给予企业50镑每吨的配额,最终市场价值仅为约2镑;三是各地区和各企业为保护自身经济利益,上报时均夸大了历史排放额,使得配额分配过多,导致市场运作失衡,交易价格骤降。虽然随着经验的积累,英国碳市场已经日趋完善,但在近年金融危机的影响下,碳交易的价格始终远远低于实际减排成本,加之政策的不确定性,导致碳交易市场几乎停滞。不过,英国相关专家对于碳交易市场的前景还是十分乐观的。

  3、专业机构实际运作仍不完善

  变化相关的行业多数还处于发展初期,前景较好,但是投资风险较大,尤其是新能源领域。在国家政策推动下,英国大量金融机构,先后涉及该领域,并不断加大对相关行业的投资力度。但即便是在金融业十分先进的英国,其专业的金融机构依然在投融资方面普遍存在一些问题。其中,最主要的是这些机构目前对投资新能源等新兴领域的风险防范缺乏有效手段,这主要原因在于新能源等新兴领域发展迅速,且缺少足够的市场信息和历史数据,加之该领域受政策影响较大,导致投资风险的不确定性偏高。

  碳价格制定的过低、碳排放量与一年一度的拍卖等几方面的原因,导致碳市场的开展未达到预期,对此,英国政府是掌握的,也许今后的改革中会考虑这些因素。

  

  [1] 目前无其他资本,已明确是一个独特银行,不吸储,不借款,到2015年如果英国政府债务下降,GIB方能进行市场融资。

  [2] 约占总资金的80%

  [3] 欧洲碳交易体系的建立主要有三个阶段:第一阶段是2005~2007年的试验阶段;第二阶段是2008~2012年,《京都议定书》确定的减排承诺期;第三阶段是2013年至今。

 

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