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美国现代公务员制度

一、美国公务员制度的变革与现状

美国是由50个州和华盛顿特区组成的联邦共和立宪制国家。在200多年发展历程中,美国公务员制度几经变革,不断完善,逐步形成了以功绩制为核心的现代公务员制度。

(一)以资历制为主要特征的初期公务员制度

美国建国初期,受地域面积和人口所限,其公务员只是主导国家政治的少数经济精英的一个延伸,政府规模较小,人数较少,且无党派观念。19世纪20年代的公务员人数约为1万名。

(二)以政党分肥制为主要特征的早期公务员制度

1829年,美国时任总统安德鲁·杰克逊在美国政治体系中引入分赃制度,也称恩赐。他认为公务员的任命与晋升应取决于其是否站在了胜利的一方,同时还认为这种做法可以防止腐败。自此相当长的一段时间内,政党分肥制这种以党派关系分配政府职务的制度成为总统和政党酬谢支持者、录用亲信和控制联邦政府人事部门的工具。从政治学角度分析,这种做法产生的根源主要在于当时的美国政治与行政之间的区别还不明确,政府的规模与职能也不像后来那样庞大与复杂。在这种情况下,新总统通过封官许愿,不仅可以协调本党内部的矛盾,加强党内团结,还可以把官员都置于政党的控制之下,进而巩固自己的地位。

(三)以功绩制为主要特征的现代公务员制度

随着历史发展和社会进步,政党分肥制日益暴露出诸多弊端:一是在选任官员上任人唯亲,难以满足繁杂行政事务对专业人才的需求,严重妨碍政府工作效率;二是南北战争以后,美国政府贪污腐化现象越来越严重,这种风气与封官许愿的做法是密不可分的。在这种历史条件下,社会的剧烈动荡、激化的社会矛盾和政党分肥制带来的弊端,最终促成了1883年《彭德尔顿法案》的出台。这标志着以功绩制为核心的美国现代文官制度初步形成。其重要贡献是将行政从政治中分离出来,建立政务官和事务官二元制责任体系,把公开考试、择优录用、价值中立确立为美国现代公务员制度的基本原则。据此,对政府职位按照政务类和事务类进行划分,以民主选举、政党政治来保证民主,由民选获胜的政党任命政务官,确保执政党的政治主张和政策得以贯彻执行;以政治上保持中立、受过专业训练、具有良好技能的事务官负责政府日常运转,从而保证效率,这些事务官通过竞争考试和择优录用,改变了依靠品德政治忠诚为基础的政府人事任命规则,直接扩大了公务员的社会基础,同时保证了公共行政的连续性和稳定性。

(四)高级公务员制度改革

    进入20 世纪,随着政府规模扩大与公务员人数增多,公务员管理中暴露出的问题日益突出,对公务员进行科学和有效管理也日益成为一项紧迫任务。1978 10 月,国会通过了《公务员制度改革法案》,第一次以法律方式确立了联邦政府人事管理制度应遵循的九条“功绩制”原则。改革的核心是推进按工作表现付酬的功绩制,强调利用报酬来刺激公务员工作积极性,以提高政府行政工作效率。同时,这次改革创设了一种完全平行于普通公务员制度的高级公务员制度,即在政务官之下、普通公务员之上,建立了一个高级公务员层级。高级公务员跨越了政治与行政的界限,把政治家与官僚,领导者与管理者的角色融为一体,形成了一种新的混血儿模式,强化了总统(执政党)对官僚的控制,有效地提升了政府的回应性,特别是政治回应性。这次改革成为继1883 年《彭德尔顿法案》颁布以来,美国公务员制度发展史上又一个重要的里程碑。

(五)近几届政府的公务员制度改革

1、克林顿政府的重塑人力资源管理改革1993年到2000年,美国联邦政府进行了一场持续8年的重塑政府运动,其中包括称为重塑人力资源管理的公务员制度改革。这次改革的目的是为了解决公务员雇用受规则限制且程序繁琐,职位分类和薪酬制度缺乏弹性,绩效管理制度与组织的使命及目标脱钩,行政机构没有自主管理的空间等问题。改革的目标主要包括四个方面:一是由过程或程序导向转变为结果导向,政府各部门都以对职责及目标所做的贡献来评价人力资源管理的质量和效率;二是由集中管理转变为授权管理,给予各部门管理者必要的人事决定权,使扁平化组织有更多自主管理职权;三是由刚性规则管理转变为弹性管理,在简化规则的基础上,联邦政府行政机构及管理者在适用人事规则时具有适度的弹性或灵活性;四是由服从性管理转变为激励性管理,通过综合运用各种激励杠杆,而不是依靠强制服从的控制工具,使被管理者实现工作目标。

2、布什政府的人力资本战略管理改革进入21世纪之后,布什政府推行总统管理议程改革方案,力图通过加大实施弹性政策与实验工程,进一步推进公务员制度的现代化转型,走向一种以人力资本战略管理为特征的新型公务员制度。改革设定了四项战略原则:维护基本理念,即指维护由“功绩制”原则所阐述的公务员制度的基本价值;实行最大弹性,也就是在不危及或侵蚀制度基本价值的同时,公务员制度的运作方式可以因机构而异;利用规模效益,是指公务员管理中采用联邦政府作为一个整体所能够产生更大效率、更大经济效益或更好效果的做法;合作和协调,这是指联邦政府各机构在公务员制度转型过程中应该与相关者进行必要的合作及协调。

3、奥巴马政府的公务员制度改革。奥巴马上任伊始,就开展了以简化联邦政府公务员录用程序为核心的公务员录用制度改革,通过进一步改进公务员录用程序和方法,确保联邦政府吸引到高素质人才。同时发布了《政府绩效与结果现代化法案》,进一步强调政府跨部门的合作,并为此设定了14个要求政府各部门协作达到的目标。

二、美国联邦政府公务员管理的主要做法

在美国,在联邦政府、州政府及地方政府工作的各级官员、科技人员、办事员、勤杂人员以及外交驻外人员等均为公务员。按照职务性质,可分为政治任命的政务官和通过公开竞争性考试而录用的职业公务员,即事务官。鉴于各州和各地政府公务员管理受各自法律规定约束而各异,在此主要介绍联邦政府公务员管理的主要做法:

(一)公务员管理机构

人事管理局是联邦政府公务员管理的独立机构,负责制定联邦政府公务员管理的各项制度,局长由总统委任。此外,还有两个保护公务员权利的机构:一是功绩制保护委员会,负责监督各机构的公务员聘用和提拔规则,裁定冤情和申诉;另一个是联邦劳工关系局,与工会一道工作,监督集体谈判事项,也受理员工对受到不公平行为的投诉。政府各部门和机构内设人力资源部,负责具体的公务员管理工作。联邦政府雇员数量约为300万人,高级公务员人数约为7000名左右;85%的公务员属于普通公务员,分15级。

(二)公务员选拔录用机制

目前,联邦政府公务员每年约有7%的人员退休,由此产生21万个空缺职位。针对空缺职位,用人单位如需招聘员工,需通过人事管理局统一将招聘信息发布在联邦政府招聘网站(www.usajobs.gov)上,所以联邦政府公务员的晋升与录用基本上是一致的,较少有职位可以仅在部门内部通过晋升方式填补。

1、普通公务员选拔录用。在奥巴马总统提出的公务员录用改革要求中,端至端录用方式是个亮点,其重点在于提高公务员录用效率和质量。具体实施流程包括下列环节:提出录用申请;职位描述、分析和评估;发布公告,描述录用职位性质和模式;接受求职者申请;评价和筛选求职申请人;挑选申请人进行面试;公布和审查;正式录用等。每一个环节都有明确的时限要求,共计80天。

近年来,不断增强用人单位自主权是美国公务员录用制度改革的重要内容。通过授权使联邦政府各部门与机构拥有较大的公务员录用自主权,着力改变原先由人事管理局集中统一行使录用权力的体制。比如,人事管理局不组织统一的全国公务员录用考试,考试录用权归到用人单位。人事管理局负责政府招聘网站的运营,并根据申请人提供的信息履行初选职责,一般会根据招聘岗位资格条件、应聘人员申请材料等信息从中择优选取5-10名候选人,将此名单提供给用人单位进行面试使用,最终由用人单位确定录用人选。也有一些部门比如联邦财政部,通过授权拥有更大的公务员录用自主权,包括发布录用信息,确定拟录用职位所需人员的资格条件,自行组织竞争性录用考试,同时对录用结果负责等。

对新录用人员实行试用期,一般为6个月至1年,在公务员系列中职位晋升则不需要试用期。试用期内,用人单位对员工表现不满意,可随时解聘员工。试用期满进行考核,若结果不佳,用人单位可解聘员工;若考核通过,正式成为公务员,除非受到书面指控且辩解不被接受,否则不得解雇。

2、高级公务员选拔录用。高级公务员的选拔录用更加侧重于考察应聘者的领导和管理能力。相对于普通公务员招聘,人事管理局在审核资格条件的同时,还会组成高级公务员评审委员会(通常由3人组成),对经过初步筛选的人选进行审查评议,合格者发给合格证书,之后将名单推荐给用人单位,再由用人单位通过面试等方式确定人选。初次被选任为高级公务员的需经1年的试用期, 在高级公务员系列中晋升的公务员则不需要试用期。

(三)公务员绩效考核机制

美国是典型的采用工作标准考绩制国家,即依据职位分类或职位分析,规定每个职位必须完成的工作数量、质量、时限、方法等,并以此为标准去衡量公务员的工作情况。联邦政府对公务员的绩效管理的完善先后经历了1883年《彭德尔顿法案》、1978年《公务员制度改革法案》、2005年美国联邦人事管理局的公务员绩效管理操作手册等阶段,分别实现了政府公务员绩效管理形式化制度化工具化的三大转变,逐步形成了改善沟通目标的绩效管理理念,从根本上完善了联邦政府对公务员的绩效管理制度,使其更加具有科学性、工具性和执行性。

1、考核主体。基于主管领导对被考核者的工作情况较为熟悉,可以正确、迅速地反映下属实绩的出发点,联邦政府公务员绩效考核实行首长考核制,由主管领导对下属进行考评,主管领导的上级负责复评。考核的内容大体包括两个方面:一是工作完成情况;二是对职位的贡献程度,包括领导力、创造力以及团队合作等。

2、考核程序。第一,制定绩效目标。根据岗位职责和组织任务,由公务员主管领导与其协商确定该公务员的绩效考评方案,双方签名生效。这项工作建立在对部门绩效目标任务分解的基础之上,从调查研究出发,定性定量相结合,通过收集工作信息来确定相应工作数量、质量、适应能力等,并将这些内容量化为具体指标,根据不同职位要求确定相应的权重。第二,绩效沟通。强化日常考核,主管领导负责对下级的日常表现进行考核并记录在册。半年时,主管领导对下属进行初步考评,并就考评中发现的问题与下属协商形成整改方案,帮助改进。第三,年终考核。一个考核年度结束时,人力资源部门负责拟定年终考核表,发至公务员的主管领导,由主管领导根据日常记录情况对下属进行考评,再由主管领导的上级复评。在复评之前,主管领导要与下属就考核结果11进行面谈,下属如认可考核结果,即可签名并报送复评批准生效;如不认可,可越级进行申诉。第四,反馈与改进。主管领导负责将考核结果反馈给下属,并提出改进建议,下属也要提交相应的绩效改进报告,同时利用奖惩制度来巩固考评结果。

3、考核结果运用。联邦政府公务员绩效考核等次分为五级,1-5级分别是不达标达标高效杰出。考核结果运用体现在三个方面:一是按照择优晋升原则,考核等次较高的公务员在职位晋升时,优先考虑。二是实行绩效考核结果与加薪奖赏挂钩制度,被评定为3级及以上者可以在任职等级内按照规定的任职年限正常提薪进档,绩效突出的雇员还可以获得每年一次的额外职等内提薪,即高绩效提薪;被评定为12级者不得提薪或只能增加正常提薪幅度的50%。三是坚持以评促改原则。从绩效管理的本质来说,绩效管理就是让被管理者不断发现自身与完成绩效目标的差距,并持续改进。联邦政府对公务员绩效管理吸纳了这一理念,对于绩效评估等次较低的公务员,主管领导及时反馈其存在的问题,并共同商讨确定改进计划,帮助公务员改进自身绩效水平。

(四)公务员薪酬与退休机制

联邦政府关于公务员薪酬和退休的法律条文规定得非常详尽,公务员入职前、工作期间及退休后,都能清楚自己现在和未来的各项待遇。

1、工资水平。联邦政府公务员工资管理有五条基本原则:一是实行同工同酬,相同的工作量支付相同的报酬,工作表现决定工资的差距;二是保持工资与职等的相应关系;三是维持公务员工资与私营企业工作人员工资大体持平;四是公务员工资能够随经济发展和物价的变动而相应调整。五是定期提薪,一般12职等以下的公务员每52周工资自动晋升一档。联邦政府一般公务员的工资分为15个等级,每个等级又分10档,201311档的工资为17,803美元,1510档为129,517美元。一般大学生进入公务员队伍的工资会从5级起步,51档为27,431美元。高级公务员工资分为5个等级,2012年最低为145,700美元,最高为199,700美元。年终绩效奖金普通公务员一般不超过薪酬的10%,有突出表现的,可增加至20%;高级公务员奖金额度在薪酬的5%-20%之间,总统特别奖金额度为20%35%

2、福利待遇。联邦政府公务员享有比较好的福利待遇,包括年休假、家庭与医疗假、病假以及出庭假、骨髓及器官捐赠假、紧急事件假和无工资假等,内容广泛,项目繁多。联邦政府公务员可申请带薪年休假,根据服务期长短不同,普通公务员最长年休假不超过30天,高级公务员最长年休假不超过90天。联邦政府公务员直系家庭成员在因患重病长期需要照顾时,可以申请最长不超过12周的无薪假期,同时,每工作一个付薪周期可获得半天的带薪病假(每年不超过13天)。

3、退休制度。联邦政府颁布有《禁止歧视老年人就业法》,所以美国在事实上成为了没有强制退休年龄的国家。美国现行的联邦政府公务员退休养老金保障制度有两种,分别是公务员退休金制度和联邦雇员退休金制度,这两种制度虽然并行,但反映的是机制上的新旧交替,也体现了美国公务员养老金制度的社会化和市场化趋势。公务员退休金制度下养老金全额发放的条件是有30年工龄满55岁,20年工龄满60岁,5年工龄满62岁。新的公务员退休制度规定,在50岁时为政府工作满20年或者任何年龄为政府工作满25年可以申请提前退休,但如果退休时为政府工作不满30年,则拿不到全额养老金。

三、美国公务员制度的几大特点

(一)始终坚持功绩制核心理念

1978年《公务员改革法案》确定了9条功绩制原则以来,近几届政府,无论是克林顿时期的重塑人力资源管理改革,布什时期的人力资本战略管理改革,还是奥巴马推行的跨部门合作,这些改革都始终强调遵循这些基本原则和核心价值,力图追求人力资本的效益最大化。比如,在公务员录用方面,以法律形式确立强调政府录用人员只能根据报考者的能力、技能和知识水平来决定是否录用,而不得考虑其肤色、种族、宗教信仰、性别、党派以及婚姻状况等社会因素。

(二)公务员管理制度完备具体

美国公务员管理制度比较完备,无论是联邦政府还是州、郡都制定有公务员管理总法性质的《公务员法》或者《公务员制度法》,并依据该法制定有公务员管理各环节相互配套的单项法规,如职位分类、考试录用、工资福利、考核晋升、纪律处分、权益保障、申诉控告、司法救济等,为公务员各项管理提供了法制依据。同时,在立法中既重视实体法又重视程序法,可操作性强。如美国职位分类法将公务员职位划分为职门、职组、职系、职位、职等,还为每一个职位进行职位责任与行为的描述。

(三)强调公平公正、公开透明

美国政府公务员选拔录用始终坚持公平公正、公开透明的原则。比如,政府公务员职位出现空缺,一律公开竞争,所有符合资格条件的美国公民都可以通过政府招聘网站报名参与竞争。这种选人方式提高了政府选贤任能的概率,为吸引优秀人才进入政府工作打开了门户。公务员晋升职务也采取这种开放透明的方式,内部在职人员也要与其他参与者同等竞争。另外,美国仅在公平就业方面就出台了一系列的法案,包括民权法第七章、同工同酬法、就业年龄歧视法、残障人士保护法、康复法案等等,最大限度地保障了公民就业不受歧视。联邦政府还成立了公平就业委员会,负责执行公平就业法,并监督协调制定联邦公平就业法规、行为准则和政策。

(四)绩效考核机制科学有效

美国政府高度重视对公务员绩效考核结果的应用,把政府预算、公务员改革以及组织优化都建立在绩效考核的基础之上,绩效考核理念深入人心。一是评价结果与政府预算联系起来,以实现公共支出效益最大化;二是将评价结果应用于公务员管理,成为公务员工资增加、职位晋升、绩效奖金确定的主要因素;三是将评价结果用于组织优化,据此简化部门机构,下放财权事权。另外,美国政府在公务员绩效考核中始终坚持11的考核机制,由主管领导对下属进行考核,这种做法一方面坚持了“谁了解谁评价”原则,另一方面也维护了官僚体系的领导权威。近年来,联邦政府也尝试着采取了多维度评价的方法。比如,联邦财政部对高级公务员的绩效考核,同时也由同级官员进行评价;对于普通公务员,还采取了360度的评价方法,但评价结果仅作为公务员自我提高、改进工作的一个反馈机制,既不列入绩效考核内容,也不作为考核结果的依据。

(五)公务员管理机制富有弹性

    美国公务员制度的完备具体是其优点,同时也不可避免地产生了制度僵化问题,为了克服这一问题,近几届联邦政府公务员制度改革中,一项重要的举措就是着力增加公务员制度的灵活性或弹性。比如,实行弹性雇用制度,联邦政府可以临时或间断性地雇用专家和顾问,期限一般不超过1年;还出台了针对大学毕业生的多种实习性灵活雇用办法,包括联邦职业实习生项目、总统管理实习生项目等,吸引优秀大学毕业生进入联邦政府工作。实行弹性工作安排,20世纪80年代以来,美国联邦政府推出了家庭工作友好政策,在规定特定时间段雇员需要在岗的小时数基础上,允许联邦雇员有不同的上下班时间。

 

 

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