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美国公共项目投资监管与审核

一、美国财政体制概况

美国联邦、州和市郡政府实行分权与制衡体制,立法、行政、司法三项权力分别由国会、总统、法院掌管,三部门行使权力时互相牵制。联邦政府设有最高的立法、行政和司法机关,并有统一的宪法和法律。美国联邦政府具有征税、举债、铸币、维持军队、主持外交、管理州际和国际贸易等权力。各州具有相当广泛的自主权,州级政府负责处理本州范围内的事务,以地方名义征税,管理州内工商业和劳工,组织警卫力量维持治安等。为保障市郡等地方政府向社会提供优质的公共产品或服务,赋予了地方政府很大的管理权限,使其在地方事务中具有很大的自主性和灵活性,从社会管理、维护秩序、开征地方税到城市规划建设,无处不体现了地方政府灵活多样的自主管理权。地方政府为了发展地方经济、改善基础设施,可以征收地方特别消费税、发行政府券,也可以通过金融机构直接融资。

从财政体制看,美国财政实行联邦财政、州财政和市郡财政三级管理体制。联邦政府与州、市郡地方之间没有上下级隶属关系,各自独立行使宪法赋予的权力,与之相应,在财政管理体制上实行分税制,全国没有统一的税法,三级财政各有其相对独立的财政税收专门法律和制度,各自编制、审批和执行本级预算。各州有两级财政,即州级财政和市郡财政。两级财政具有很大的独立性和自主权,都有各自的财政税收法律,各自的税收、收费、特别款项等收入来源。州级议会设有专门的财政委员会,州政府预算计划和收入分离,分别设立收入部,同时在行政事务部设立州长预算和计划办公室。两个部门按照各自的职责负责管理和监督州级财政收入和预算支出。

二、美国公共项目投资情况

(一)美国公共项目投资的基本情况与资金来源

美国财政收入来源于公民纳税,公共项目投资的实质是由纳税人委托政府进行公共服务及管理。美国政府的财政开支具有明显的公共服务性质。从中央和地方政府的职能划分看,联邦政府的公共开支主要用于国防、外交、老年医疗、社会保障、收入保障等方面;州政府负责失业救济、公共福利支出、大部分高速公路和监狱的建设等;县郡政府主要负责消防、排水、警察和教育。

在全球经济危机之后,2009年美国政府为了促进经济恢复,在奥巴马总统的推动下,国会通过了“2009美国经济复苏和再投资法案”,美国交通部可以不经国会批准,自行投资基本建设项目用于刺激经济的全面恢复(简称TIGER计划)。2013年,TIGER第五年计划的投资额达到了4.74亿美元。

地方政府投资公共项目的资金来源形式多样,可以征收地方特别消费税、发行债券,也可以通过金融机构直接融资。例如,华盛顿市政府2012年发行了87亿美元债券用于支持各种公共服务和基础设施建设,包括会展中心和棒球馆的建设。发行的债券中,44.6亿美元为所得税抵押收益债券,约占发债总量的51%2013年,特区政府发行了4300万美元的联邦高速公路收益债券用以支持第十一街大桥的更新改造。

(二)美国公共项目投资的主要方式

由于公共项目性质和规模不尽相同,美国对于政府投资项目建设的管理方式可分为自行管理、部分自行管理和全部委托监理公司管理等三种主要形式:

1、自行管理

联邦政府或地方政府投资兴建公共项目时,当政府有关部门自身的管理能力较强时(有些还具备一定的设计能力),工程建设管理全由政府部门负责。自行管理又分两种形式:政府管理者通过招标挑选总承包商,总承包商再招标或委托分包商(目前,这种形式采用的比较少);政府管理者除通过招标挑选总承包商外,还直接挑选分包商。

2、部分自行管理

当工程建设规模较大,或政府管理力量不足时,政府管理当局就倾向于通过聘请部分监理工程师与政府管理人员共同管理工程。

3、全部委托监理公司管理

当政府没有相应的管理人员或工程规模太大,则往往全部委托给监理公司实施全面管理。委托监理公司管理工程建设的具体形式也分两种:一种是委托监理公司挑选承包商;另一种是业主挑选承包商后再委托监理公司管理。

三、美国公共投资项目监管

(一)监管审核体系

美国政府管理建立在法律和诚信的基础之上,其监管审核体系较为完善,具有较高的透明度和法律约束性。具体可以从政府部门之间、预算环节、财政收入支出以及社会监督这几个方面来侧面略加考察:

1、政府层面的财政监管

美国是一个法律比较健全的国家,也是一个三权分立的联邦国家,在其国家治理的各个方面均体现了“法治”和“制衡”的特点。美国的财政监管体系也不例外,各个部门职责明确、相互制约。财政部门负责制定财税宏观政策,对执行情况和重大违法违纪问题进行监督,组织税收收入以及监督检查主要由税务部门负责;财政支出监督职责主要由总统预算和计划部门、财政部门、审计部门、用款部门及国会负责。美国联邦财政部内设一名由总统任命的财政总监,负责监督宏观财政政策的执行和重大财税违法违纪问题的监督检查,财政总监直接对总统和国会负责。

在各州,对财政资金的监督主要由州长预算和计划部门、审计部门及州议会负责。州议会主要行使州级预算监督权,审查州政府预算安排的合法性;州政府预算委员会负责年度预算的收入和支出预测,在预算经过国会通过和总统签署后负责监督预算执行。州审计署负责对各项预算执行情况进行审计,主要是对管理工作水平和财政资金的使用效益进行事后监督检查。

  2、预算环节的监管

美国预算管理机构比较健全,各部门依法行政,职责清晰。在联邦政府,对财政预算监督,主要体现在审查和审批各项程序中,一般通过三种途径进行监督: 一是由总统预算和计划办公室首先进行调查研究,然后确定各个部门、各个项目的预算支出数,并委托有审计资格的事务所对上一个年度各预算支出项目执行情况及竣工情况进行专项审计,审计报告作为预算支出执行情况的附件一并报议会审批。二是为确保财政资金合理有效使用,每一个使用财政资金的联邦政府部门设有一名由总统任命的财政总监,财政总监对总统和财政部负责。三是审计署负责对财政资金使用和管理过程中出现的重大违法违纪问题进行调查处理。此外,美国设立高规格、组织严密的专门监督机构,负责处理预算拨款和监督检查业务。

 在各州的预算编制、审核和批准环节过程中,议会和州长、预算计划部门和用款部门之间互相制衡。州政府年度预算必须经议会通过和州长签署后才能生效。即使议会通过,州长不签署也不能生效。有的年度双方争执不下,直到各自妥协为止。联邦政府年度预算一经国会通过和总统签署,就具有法律效力,各部门必须不折不扣的执行,任何部门无权单独追加或削减预算数额。

 3、财政支出的监管

在财政支出的监督方面,联邦和州、市郡政府通常采用如下的做法:

1)统一账户管理。美国法律规定财政部门和各行政管理部门只设立一个公共账户,并规定有专门的人员负责。政府其他用款单位也同样设立一个公共账户。财政部门建立全国联网的计算机系统处理各项预算拨款业务,预算拨款全部通过计算机系统统一支付。财政和行政管理部门的账户与政府其他各个单位账户通过计算机联网,每天公共账户管理机构对政府所有部门和单位的账目进行汇总和试算平衡。

2)派驻财政总监。为了确保本级财政资金的合理有效使用,联邦和州政府向每个使用财政资金的政府部门派出一名财政总监。财政总监由总统或州长任命,并对总统或州长和财政部(或预算和计划办公室)负责。这些部门的每一笔支出必须经财政总监签字盖章后,才能予以拨付。

3)发挥社会中介组织的作用。除了由审计署对部门财政资金使用情况进行审计外,各部门也组织社会中介机构进行审计。在美国十分重视发挥社会中介机构的作用,法律规定,所有部门和企业年度财务决算要经过有资格的会计师事务所审计后才能办理纳税申报事项。这些会计师事务所由财政部门提出名单后,议会和其所属的预算委员会选定。

 4、财政收入的监管

美国社会注重诚信,公民纳税建立在自觉自愿的基础上。在美国,实行普遍的纳税申报制度,同时利用互联网、报刊、电视等媒介大力宣传税法和依法纳税知识。自愿纳税虽是税收征管的基础,但仍然还需要联邦法律和地方法律法规的威慑和强制力作保障。税务部门一旦发现偷漏税款问题,就严格按照法律执行,把那些故意偷逃税款的人送上法庭,该罚款的罚款,该判刑的判刑。

5、社会对财政的监督

美国社会对财政预算收支的监督作用非常强大,这是由美国的民主制度所决定的。目前,联邦、州和地方政府、议会及其各部门都设立便于公民查询的信息平台,并免费提供各类信息资料。政府重大决策要求在专门委员会听证会上以辩论等形式确定,民众可通过报纸、互联网或亲临会场旁听了解决策过程。这几年,政府决策和政务公开程度进一步扩大,凡是政府及其部门的重大决策、年度预算决算、投资项目,甚至连会议讨论的情况等非正式文件资料也要求在网上公开。这种公开办公形式既避免了政府决策的盲目性,或因政府决策失误而造成社会资源的浪费和破坏,同时民众的参与权和知情权得到了保证。例如,弗吉尼亚州交通厅将每年的工程质量情况公布于官方网站上,任何人可以通过简单生动的仪表盘式的图表了解到现有工程项目的合规程度。

(二)美国公共项目投资监管与审核的特点

1、前期规划科学谨慎,重视事前监管

项目投资监管的目的是使项目在有限的成本下实现利益最大化,如果仅仅在问题发生后去进行检查,就很难挽回全部损失。因此,美国政府十分注重对政府投资项目的事前监管。

在美国,政府各职能部门对项目的监管从项目的规划就已开始,各级政府非常重视项目发展规划的研究制定。公共项目的组织程序十分严密,项目有关部门必须参与建设。在决策阶段,项目要经过同级财政部门和议会的严格审查,同时项目的设计要经过最终用户的审定,从而确定项目规划的科学性与最优化。因此一个项目的产生往往是多轮磋商、深度讨论的结果,项目一旦确定,其目的、功能、规模都已非常详细,不可随意改动。奥巴马总统上任以来,要求政府投资项目决策时必须进行成本-收益分析,而且要用“数据”说话,量化经济、环境、人力等各方面的成本和收益,科学选择投资方向,谨慎确定投资规模。

从联邦政府到州、市郡政府,凡涉及公共项目,无论是资金准备、项目选择、施工方案、施工组织、安全管理、材料供应和环境保护等各项准备工作都非常充分,尤其对项目实施组织中的施工方案编制要求非常严格,要求负责编制方案的人一定要施工经验丰富,对每一个工种、每一个施工环节、每一个施工流程、每一个施工步骤都必须经过谨慎、深刻的思考和分析评估。弗吉尼亚州交通厅的做法是出台一系列全面的、深化的工程建设规范(绿皮书),囊括了项目建设的各个方面,要求有关人员严格按照绿皮书执行,并对项目进行不定期抽查,在网站上公示审核结果。

2、招投标程序规范、公平、透明

政府的规划方案得到批准后,项目即可进行招标。在美国,政府投资的项目不论工程的属性和承包方式如何,在采购时必须严格遵守联邦政府采购法,采购方式一般以公开招标为主,而且必须实行监理。联邦政府和各州都有与招投标相关的法律规定,业主选择承包商时必须遵守其程序和要求,由各级政府进行严格监督。项目开始招标时会以各种形式进行公告,向通过资格预审的承包商发出通知,公告时间不得少于三周。审计部门会对承包商名单进行严格审查,确保其完备和正确,并将此过程上报给议会,同时公布给民众。联邦政府的招标法中规定,任何政府机构不得参与投标竞争,或与私人承包商签订分包合同;在标书中要具备应有的一系列文件,包括反官商勾结声明、暂停和取消资格的认证书等,否则将不被考虑。在开标后和签订合同前,评标人员不得与承包商协商,一旦和他人进行接触,必须告知审计部门,并进行评标人员的更换。中标的原则一般为最低价中标,但并不总是选择最低价标书,还要考量承包商的资质、能力、业绩和诚信。有些州的法律要求进行非歧视性招投标,即确保妇女和少数族裔的企业能够获得10%的项目份额,旨在保障弱势群体的利益。

3、全程式合同管理

在美国的公共项目投资监管过程中,从可研论证到设计施工,项目实施的每一个环节都体现了对合同的重视。

从合同签订上来看,大到项目设计施工合同,小到各种劳务合同的签订,合同条款都制定得非常细致,包括项目的资金管理、工程款支付方式、比例和时间点的约定,安全管理、工伤事故赔付比例的约定和质量控制约定等,针对不同的施工技术、施工内容和施工手段都有明确的价格约定,如对于混凝土路面、沥青路面等不同结构形式,施工班组的承包价格有所区别。政府投资建设项目的合同除了工程合同的常规内容外,还有一些规定政府部门特权的特殊条款,如:承包商在履行合同过程中,如果政府确认承包商违约,政府可以单方面中止合同,或者在认为符合政府利益的任何时候中止合同。同时,合同对保护承包商合法利益方面也采取了相应的措施。

从合同管理上看,项目合同由合同官负责,只有合同官有权签订合同。根据部门的规模大小,每个部门均有一个或一个以上的合同官。合同官通常具有高学历,有工程、财务等方面的工作经验,并配有专家顾问。在项目实施过程中,合同、招投标文件、财务资料、原始凭证等文档必须随着项目建设进度随时进行整理归档,做好目录,以备审计人员查看。美国政府公共项目的合同形式多样,包括固定总价合同、成本计价合同以及成本补偿合同,近年来以采用固定总价合同为主。

4、注重审前风险测算,重点筛查

美国的公共服务覆盖面广,公共项目投资金额巨大,各层级政府部门需要管理的项目数目相当大。在有限的人力物力下,对每个项目都进行审计是不现实的。因此,美国审计部门倾向于通过建立宏观风险评估模型的方式来选择需要评审的项目。例如,洛杉矶交通局的审计部门每年都会访谈管理层和各级员工,深度分析行业经验和历史数据,对每个项目的风险进行评估,建立风险评估模型,据此选出重要和高风险的项目进行重点审计。马里兰州的乔治王子郡审计部门也是以项目的重要性(项目规模、金额大小)、敏感性(是否属于公众敏感的类型)、高危性(是否属于高风险项目)为衡量标准,结合历史数据,综合考量各方面因素对项目进行打分、量化项目风险并最终确定需要审计的单位或项目,以保证有限资源的合理配置。

5、注重独立的监督评审

美国政府内部职能部门除了对项目投资建设全过程负有常规性监督管理责任外,一般都设有相对独立的监督评价机构,其主要职能一是协助职能部门深化对项目建设的监督检查;另一方面,对职能部门的工作进行督促与评价。如美国在各部门设立的总检察官办公室就属于这类机构。从其属性看,这些监督评价机构,并不是独立于行政管理系统之外的机构,而是属于行政管理系统中的一个部门。如美国联邦各部的总检察官办公室,从体系上直接隶属于行政系统,总检察官也是由总统任命的。但从其工作性质看,这些监督评价机构又都具有相对较高的独立性,主要表现在有独立的机构、经费、权限和职责。如总检察官办公室虽设在联邦各部,但该办公室工作却不受制于所在部,总检察官由总统直接任命,其工作报告可直接面向总统。对部门工作中存在的问题,该办公室可对此部门进行直接质询。

6、重视公众监督

美国联邦政府的工作特别是政府开支必须十分透明,并接受公众监督。公众监督主要有三种形式:一是各州、县、市的行政首脑和各政府职能部门一般都设有各类专家委员会,所聘专家一般都是社会名流,通过其反映民意,并对政府的项目发展规划、建设方案等提出意见,供决策参考。对重大建设项目设立专门委员会来进一步加强监管,以保证建设项目按计划实施。第二种形式是对政府制定的规划,所选择要投资建设的项目,以及私人投资项目对当地规划、环境、社区的影响等一般都要向当地居民公布,征询意见,对一些居民意见分歧较大的项目,还要召开听证会进行听证,对公众的任何提问均要做出满意的答复,方可作为法律依据付诸实施。例如,华盛顿杜勒斯区域轨道交通项目是一项耗资62亿美元的重大工程,目的是改善周边地区的交通状况和促进当地经济发展。该项目由杜勒斯机场管理局牵头进行规划、实施、监管,会同弗吉尼亚州政府、附近的郡县政府、华盛顿都会管理局等有关部门共同建设,目前正处于第一阶段的建设中。由于当地居民对于规划的意见不统一,造成了该项目规划建设期截至目前已长达二十多年。第三种形式是舆论监督。各种新闻媒体对政府的规划、建设方案及实施中出现的问题,都会及时报道,以督促政府加以改进。此外,社会公众的监督还体现在政府部门公布其官方网站以及电子邮箱,或设有热线电话,对公众、议员、舆论反映的问题,进行督促检查并得出结论。同时,监管部门的各种监督检查结果、结论,均为公开信息,公众可以随时查询。

 

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