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OECD专题报告:避免中等收入陷阱-实现

可持续和包容性增长的政策(二)-粮食安全


  【编者按:2013年9月,经济合作与发展组织(OECD)发布《中华人民共和国-避免中等收入陷阱:实现可持续和包容性增长的政策》报告。该报告系应我国政府邀请所撰写,OECD已于2013年9月初在圣彼得堡举行的20国集团领导人峰会上提交给习近平主席。现对该报告进行摘编整理,分期刊发,以供读者参阅。】

  一、发展现状

  中国在粮食安全领域已取得重大成就。营养不良人口的数量已从1990-1992年的2.54亿减少至2010年的1.58亿,占同期全球营养不良人口减少量的73%;营养不良发生率从21.4%下降至11.5%,降幅将近一半;联合国粮农组织在中国监测的其他指标,如儿童发育迟缓、体重不足或瘦小的比率下降了50-70%。这些进步是通过改善食物获取和粮食供应来实现的。按人均实际水平来测算,过去20年来城市人口收入增长了5倍多,农村人口收入增长了3倍多。据此,根据世界银行公布的每人每天1.25美元生活费的贫困线标准,中国贫困人口的比率从60%降至约13%。此外,人均粮食供应量提高了1倍,人均蛋白质供应量提高了三分之一以上。目前,粮食安全问题越来越集中于农村地区的最贫困人口,通常是小农户人群。

  二、主要挑战

  尽管中国在粮食安全领域取得巨大成就,但营养不良人口的总量依然庞大,占世界营养不良人口总数将近五分之一。此外,中国将近20%的人口仍面临着“食物不足”的问题(既包括严重营养不良人群,也包括食物短缺人群)。中国面临的资源短缺问题也日益严峻,尤其是水和耕地。随着收入的提高,饮食水平将继续提高,对肉类及乳制品等耗水型食物的需求也会增加。为确保粮食生产的自给自足,中国政府设定了一条红线:即将耕地总量控制在1.2亿公顷以内,但这一目标与城镇化和基础设施开发对土地日益增加的需求产生了冲突。中国的土地生产力很高,但其代价是肥料等的高投入,农业因此成为最污染水资源的行业之一。进一步提升粮食产量需要新种子、新技术并保证各地区、各类农场对它们的平等获取权,放宽土地使用和流转政策有利于整合土地资源,也将是一个可选的方案。

  OECD的“生产者支持评估”指标(Producer Support Estimates)表明,中国旨在提高农业产量和农民收入的政策将使消费者和纳税人承受的代价越来越大。上世纪90年代后期以来,来自消费者的转移数额(当国内农产品的定价高于国际水平时)一直呈上升趋势,同时其浮动范围也较大,反映了国际市场的波动。针对生产者的转移支付预算也有所增加且更为平稳,其提供方式包括农用化学品(尤其是化肥)补贴、良种补贴和农机补贴,而越来越多的是按单位土地面积确定的固定补贴率而进行的直接支付。在中国,通过上述两种方式提供的支持增长迅速,2012年达到了农场总收入的17%。这个比重接近OECD国家18.6%的平均水平,比南非和巴西高得多,2012年这两个国家的比重分别为3%和5%。

  根据OECD的“支持总评估”指标(Total Support Estimate)来测算,2010-2012年中国农业获得的支持总额占GDP的2.3%,远高于OECD国家0.9%的平均水平,也高于俄罗斯、巴西、南非和乌克兰。OECD国家总体上已减少对农业的支持数额,好几个国家(如瑞士、美国和智利)也进行了政策大调整,即公共支持日益与生产决策脱钩。这些措施减少了贸易扭曲,并对发展中国家的经济有溢出效应。总体来看,这些改革有助于提高发展中国家的收入水平,因此也改善了食物的获取状况。

  三、OECD成员国和伙伴国的主要经验

  (一)收入增长是粮食安全持续改善的关键所在。

  (二)农业的可持续发展在增加粮食供应与提高贫困人口收入方面起主导作用。增加对农业研究、技术转让、扩大农场规模的投入以及提供咨询服务,可以获得比农业补贴更高的回报。这些措施能够增加粮食的总体供给,不仅有益于农民,而且有益于消费者。

  (三)农业发展的公共战略投资有助于吸引私人投资。OECD已制定一个可持续的农业投资政策框架,旨在帮助决策者了解农业投资的发展益处。

  (四)政府提高收入的努力需有其他政策补充以改善营养类成果。更好地获得基本公共服务可以较快地提高粮食安全。

  (五)政府应将农业发展政策与更广范围的增长和发展战略结合起来。在实现粮食安全领域做得最成功的国家,农村地区的均衡发展便利了农村与城市劳动力的逐渐融合。

  (六)对使用生物燃料进行补贴或强制使用生物燃料的政策应当废除,因为将土地用于生物燃料生产会给粮食价格带来压力。

  (七)政府可以通过教育等方式,帮助减少浪费并改变膳食结构,以此可持续地增加粮食供应。

  四、对中国的部分政策建议

  (一)通过经济的全方位改革来提高贫困人口收入。促进收入增长,尤其是绝大多数贫困人口居住的农村地区的收入增长,使他们能更好地获取食物。在促进农业发展的同时进一步促进农村发展,为农民工家庭融入城市提供便利。进一步加快发展农村基础设施,完善农村地区的基本公共服务,如教育、医疗、养老金制度以及社会保障等。

  (二)完成由投入补贴向直接支付的转变,并最终转变为战略性的公共投资。用按单位土地面积计算的直接支付逐渐取代投入补贴,不再要求购买特定的投入产品或生产特定的农产品。这有助于减少对生产者决策的干预,更有效地提高农民收入,从而改善他们的粮食获取状况。将来还可以考虑从直接支付向战略性农业投资转变。

  (三)通过促进创新来提高农业生产力。进一步加强研发、技术应用与转让、教育、农场培训和咨询服务。可以考虑采用新种子(包括转基因生物)和高效肥料(能长期释放养分),从而以较低的环境成本提高生产力。

  (四)提高水的利用效率。调整水价以包含供水成本,鼓励农民不再种植耗水型作物。

  (五)通过国内和国际农产品市场的更强融合实现粮食来源多样化。由于具有庞大的货币储备和不断增加的经常账户顺差,中国可以到国际市场购买粮食,逐步缩小95%的粮食自给目标所覆盖的粮食范围。例如,供人消费的玉米仍被包括在这一范围之内,用于工业加工和饲料的玉米则可被部分排除在外。玉米进口的增加可以释放部分土地用于更具生产力的用途,包括用于城镇化和基础设施开发,而与国际市场的更强融合也能减少国内市场粮食供给的波动。

  (六)促进土地市场的发展。土地流转仍是中国农村地区社会冲突的主要根源之一。为缓解这些冲突,农业用地转为其他非农用途应基于土地的市场价格来进行,这将使农民能够积累初始资本,以便在农村地区开展非农经营活动,或便于他们向城市迁移。

  五、OECD在粮食安全领域的工作

   OECD在粮食安全领域的工作涉及供需两方面。就供方来说,OECD的工作涉及政府的政策如何影响粮食的可持续供应,这包括和其他国际组织合作为G20所实施的农产品价格波动管理,以及探寻可持续地提高农业生产力的方法等。就需方来说,OECD的工作侧重于政府改善公民食物获取的方法,尤其是通过农业发展和减少贫困发生率的措施。OECD发展援助委员会及其成员国与伙伴国政府和其他国家层面的利益相关方合作,共同强化和支持粮食安全领域的国家政策。OECD也和联合国粮农组织在粮食安全领域开展合作,包括每年联合出版《农业展望》,该出版物被视为市场信息、分析和预测的可靠来源。

 

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