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OECD专题报告:避免中等收入陷阱-实现
可持续和包容性增长的政策(三)-社会保障体系

  【编者按:2013年9月,经济合作与发展组织(OECD)发布《中华人民共和国-避免中等收入陷阱:实现可持续和包容性增长的政策》报告。该报告系应我国政府邀请所撰写,OECD已于2013年9月初在圣彼得堡举行的20国集团领导人峰会上提交给习近平主席。现对该报告进行摘编整理,分期刊发,以供读者参阅。】

  一、发展现状

  2006年以来,中国的社会公共支出增长迅速,到2012年已占到GDP的9%,超过墨西哥、印度等新兴市场国家,但仍低于俄罗斯(15.5%)、巴西(16.3%)和OECD国家平均水平(21.8%)。这段时期的支出增长主要用于扩大各种社会保障制度的覆盖率,特别是缴费型社会保障制度的覆盖率。主要的改革措施包括:在农村实行最低生活保障制度;为农村户籍人口、城市户籍职工家属及学生提供新的医疗保险制度;实施新型农村养老保险制度和外来务工人员养老保险制度。中国“十二五”期间,社会公共支出可能会进一步增加且增速高于GDP,采取措施使各种社会保险和社会救助形式相结合,有助于中国到2020年建立起覆盖城乡居民的社会保障体系。

  二、主要挑战

  很多农村社会保障方案的平均福利水平较低,而由于执法力度较弱且违规行为的惩罚措施缺位,城市里很多公司都不为职工缴纳社保费用。此外,中国的失业保险体系很大程度上依靠职工劳动合同中规定的离职补偿金。与其他国家相比,中国有劳动合同的职工离职补偿金很高,这反映出此类人群的福利水平。尽管颁布实施了新劳动法,2010年仅4%的外来务工人员有失业保险,且签订劳动合同的不足一半,因此享受到福利的失业人口不到10%,而该比例在巴西是30%,俄罗斯是25%,南非为10%。

  虽然近年来中国采取了很多改革措施,但养老体系仍然是分散的,农村、城市、政府部门的养老制度各不相同,甚至在各种制度的内部,机制安排也不尽相同,而补充性的个人养老体系刚刚起步,规模仍然较小。基本养老制度的分散阻碍了劳动力的流动,因此会降低效率。此外,各行业的替代率大相径庭,一个人从某一行业转入另一行业后,之前的工作经验不被新的养老制度承认,这有损公平性。近期的某些改革措施使这种分散问题更为严重,而其他改革,特别是一些提高统筹层次的措施,目前还没有全面实施。

  另一个挑战是现行的退休年龄过早(男性60岁,白领女性55岁,蓝领女性50岁),这在快速老龄化的社会中对退休金的发放是一个主要挑战。当然,与很多国家一样,这也是个政治上非常敏感的问题。可以对年龄较大的职工进行培训,并建立起鼓励他们延迟退休的激励机制,一个可以首先采取的措施是提高退休金领取年龄。此外,有效替代率相对较低,预计未来还会进一步下降。在快速老龄化社会中,与子女一起生活的老年人越来越少,从政治角度出发替代率不能一直在低位徘徊。养老方面的第三个挑战是关于财政支出的分配问题:随着农村地区人口的老龄化,目前的制度安排意味着很多额外成本由地方政府承担,而地方政府又没有足够的资源。

  三、OECD的主要经验

  延迟退休年龄从短期看可以提高劳动力参与度和总需求,从长远看有助于提高财政的可持续性,因此会对经济增长产生积极影响。如果要使养老金制度适应人口结构的变化,保证老年人有足够的劳动参与度非常重要。一般来说,各国应适应预期寿命延长这一现实,既要通过社会保障和护理制度为各年龄群体提供适当的社会福利,又要将支出保持在可控水平。新兴经济体面临的主要挑战是如何在保持经济增长的同时,满足社会保障支出不断增加的长期需要,一些国家可能需通过提高守法纳税度、扩大税基等方式增加财政收入。

  20国集团中的一些新兴经济体实施了创新型社会政策,把给予贫困家庭的现金转移支付与卫生、营养、教育等方面的基本服务结合起来,并将社会保障与就业政策联系起来。但是,如果中国在某些(农村)地区没有提供相关服务,就不应将服务使用条件与现金给付挂钩,否则就会使贫困地区或更多农村地区没有机会得到现金和服务。以巴西为例,由于符合条件的家庭得不到帮扶,其采用的整笔拨款方法就备受指责。因此要确保识别过程行之有效,使所有目标人群都能享受到服务。

  新兴经济体面临的一个重要挑战是如何确保社会保障制度既不会削弱人们的工作动力,又不会阻碍正规就业的发展。有证据表明,社会救助对受益人参与劳动力市场的负面影响比一般认为的要小。例如,南非的“儿童支持拨款项目”可使非常贫困的收益人更有效地寻找就业机会。但是,如果失业保险等社会保险制度设计不当或管理不到位,可能会适得其反。

  制定统一的社会保障制度可以避免产生不良结果并减少管理成本,而就社会保险而言,还可以增强政府统筹风险的能力,最大程度地减少随意性。此外,非缴费型制度也可以顺利过渡到缴费型制度,这可通过逐渐减少缴费补贴来实现。最后,社保政策还应与收入补贴政策等相结合,协助受益人找工作或帮助他们克服社会问题。

  四、对中国的有关政策建议

  (一)提高失业保险的覆盖率并完善目标人群锁定机制。将工作重点从保住饭碗转变为帮助劳动者求职并提高他们的就业能力,这将有助于减少非正规就业,提高失业保险的覆盖率。引入风险统筹机制,确保失业救济金足以在合格人群中进行再分配。

  (二)完善社会救助制度。通过支付能力调查更好地确定困难人群,结合优化在职福利机制,进一步完善有条件的现金转移支付等社会救助制度。此外,需进行充分的监管,一旦发现违规现象要进行强制处罚。

  (三)提高退休年龄。先统一男女退休年龄,然后再根据预期寿命调整退休年龄。

  (四)逐步整合各项养老金制度。即使将来仍是由不同的养老金制度覆盖不同类型的劳动者(尤其是职工和自由职业者),最终还是应该实现各种制度的统一,首先在省一级整合,然后扩大至全国,逐步消除城乡居民之间的差异。

  (五)将农村养老金由地方政府支付更多地转由中央政府承担。

  五、OECD在社会政策领域的工作

  OECD 在社会政策方面的工作目标是在人口老龄化、全球化和快速技术变革的情况下提高社会福利,其活动主要关注以下领域:

  1、实现社会保障制度现代化,以增加所有人的机会并应对人口结构挑战,主要工作内容包括养老金制度、残疾事业、家庭福利和长期护理服务。

  2、设计就业导向型的社会政策,促进弱势群体参与劳动力市场,努力消除贫困和社会排斥现象,主要工作内容包括失业与社会救助、在职福利和住房福利。

  此外,OECD还关注人口老龄化对劳动力市场和社会保障体系的影响、长期护理制度的绩效、社会保障制度的筹资以及人口流动的影响等问题。

 

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