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OECD专题报告:避免中等收入陷阱-实现
可持续和包容性增长的政策(六)-气候变化

  【编者按:2013年9月,经济合作与发展组织(OECD)发布《中华人民共和国-避免中等收入陷阱:实现可持续和包容性增长的政策》报告。该报告系应我国政府邀请所撰写,OECD已于2013年9月初在圣彼得堡举行的20国集团领导人峰会上提交给习近平主席。现对该报告进行摘编整理,分期刊发,以供读者参阅。】

  一、发展现状

  应对气候变化对人民福祉的不利影响是中国的重要政策之一。“十二五”规划重点提及了气候变化,将气候变化应对措施纳入经济与社会发展中长期规划,并提出了一系列约束性目标:单位GDP能耗下降16%,单位GDP二氧化碳排放降低17%,非化石能源占一次能源消费比重提高到11.4%。“十二五”规划确立了中国应对气候变化的目标、任务和政策导向,明确了控制温室气体排放、适应气候变化以及加强国际合作等重点任务。中国近年来采取的各种减缓和应对措施已经控制了某些形式的污染,带动了能效提高。

  2005年以来,中国政府允许国内能源价格比照国际价格大幅蹿升,价格的逐渐放开使国内能源价格逐步与国际接轨,煤价的变化趋势尤其有代表性。中国的可再生能源投资突飞猛进,已和美国并处世界前列;风能装机容量从本世纪初的几乎零起点跃升至世界最大;光伏和其他太阳能也发展迅猛,截至2009年产能已占全球一半;政府还提出到2020年,要使可再生能源比例占能源总量的20%。

  在《联合国气候变化框架公约》非附件一国家中,中国是制定规划建立温室气体排放交易市场的领军国家之一。2013年将启动七个碳交易试点计划,首个计划已于近期在深圳启动,北京、上海、广东、天津、重庆和湖北将会陆续实施。这七个计划预计将管理8-10亿吨的排放量,接近欧洲总量控制与交易计划的一半。

  在交通运输领域,中国的机动车保有量按照国际标准处于较低水平,但近年来增长迅速,政府已采取措施控制机动车能耗及相关的污染排放。

  政府还决定在市一级推行相关政策。例如,政府计划建设一批低碳试点城市,这已成为中国城镇化发展的重点之一。自2010年起,政府决定创建低碳试点省市,一期包括5省8市,二期包括1省28市。

  气候变化适应也是一个重点。中国已经受到气候多变的影响,而这种脆弱性将随着气候变化而加剧。2011年以来,中国遭受了多起极端天气和气候灾害(干旱、冰冻、洪涝),严重影响了经济社会发展,造成了巨大的人身和财产损失。中国正在制定一系列行业性措施,以降低当前及未来的脆弱性。例如,为了应对荒漠化和洪涝灾害的环境风险,政府启动了一系列大规模的植树造林项目(规模为全球之最)。

  二、主要挑战

  尽管近年来已在一定程度上与GDP增长脱钩,但中国的二氧化碳排放量仍在不断增加。中国正处在城镇化快速推进的阶段,这一趋势可能要持续到2030年甚至更久。自上世纪70年代中期起,城镇人口增长了三倍多,从1980年的2亿左右激增至2010年的近6.9亿。随着中国的收入水平逐步提升,预计城镇化水平将进一步提高,给温室气体排放带来更大的压力。收入水平的提高和公共交通基础设施的有限导致家庭机动车保有量激增,自行车使用率下降,也造成城市市中心交通拥堵严重,温室气体排放量增加。

  尽管中国的排污收费也有较长历史,但监管与执法不力等实施问题一直困扰着污染收费制度。排污收费过低,无法激励企业对减排措施进行投资。7个省市新近建立的二氧化碳排放交易制度试点也面临很多行政管理方面的挑战。例如,由于不同制度之间无法进行交易,政府就难以识别在未来推动建立统一的国家碳排放交易制度的进程中可能遇到的问题。

  与煤炭和石油行业的发展相比,2000年之后天然气定价和电力行业改革的进展举步维艰。与很多OECD国家相比,中国工业用户的平均电价属于正常,但家庭用电价格则低很多。在定价体制改革过程中,分配性影响尤为重要,应予以解决。“十二五”规划强调要将市场机制作为防控污染的一种工具,并将碳定价作为长期战略的一项内容,以减少温室气体排放,履行国际气候变化责任。

  三、OECD工作的主要经验

  (一)设定明确、可信、严格以及覆盖各个经济领域的温室气体减排目标,以引导政策和投资决策。所有主要排放源、各行业和国家的共同参与将降低减排成本,有助于解决潜在的泄露和竞争力关切。

  (二)使用排放交易制度或碳税等市场化工具确定碳价格,能够有力地推进创新与技术变革,并推动私营资本投向低碳、气候适应性的领域。这些工具也能够产生收入,缓解政府预算吃紧问题,并可以提供新的公共资金来源(比如拍卖排放量交易限额)。

  (三)改革化石燃料扶持政策,控制温室气体排放,鼓励提高能效和使用可再生能源,增加气候行动方面的公共资金。化石燃料补贴改革也应逐步推进,并通过适当的措施谨慎解决对居民家庭产生的分配性影响。

  (四)加强创新并扶持能够显著降低气候变化减缓成本的新清洁技术。新兴技术可从大气中吸收碳,来自生物质废物或与碳捕集和封存(CCS)结合在一起的生物能源就是其中一例。这些技术的商业化应用和新技术的探索都要求有明确的碳价格、政府专项研发基金及减少财务风险的政策。

  (五)碳定价和支持创新不足以确保获得或推行各类能效措施,因此还需要有的放矢的监管措施(如燃料、车船和建筑能效标准)。如果设计得当,能够克服市场阻力和避免与市场化工具的重合,这些措施就可加快采用清洁技术、鼓励创新和节约成本地减少排放。

  (六)应定期评估政策工具“组合”(比如监管、市场化和其他的自愿/信息工具)对社会福利、环境效果以及经济效率的净贡献。

  (七)制定国家级适应战略。气候变化的影响波及所有行业,在加重现有压力的同时也诱发新的挑战。国家级适应战略可促进各行业的行动,并协调解决跨行业的挑战

  四、对中国的部分政策建议

  (一)加强碳价格信号。中国在排放交易系统试点方面的努力值得称道,应鼓励这些机制得到有效落实,并接受定期的评估,从各方吸取的经验教训应纳入国家的碳定价过程。

  (二)通过能源定价改革提高能效。提高汽油和其他石油产品的消费税率,将与温室气体排放和污染有关的负面外部效应计入终端用户价格。推进改革以放松价格管制,允许国际原油价格变化完整地传导给国内油价。天然气市场化定价试点项目结束后,将相关安排推广至全国。实现煤炭的完全市场定价。改革发电行业价格,以更好地反映包括碳价格和其他污染收费在内的成本,这一点对于在国家层面成功推行排放量交易非常重要。避免针对部分工业用户实行优惠电价。进行输电与配电分离试验,逐步放开价格管制,在此过程中要注意分配性影响,酌情通过低保或直接转移支付等方式为贫困家庭提供经济援助。在农村地区要继续鼓励建立地方水市场。

  (三)提高环境标准,加强执法与落实。将大城市的高标准向全国推广,从而继续提高机动车和燃料的国家标准,包括温室气体排放水平。根据技术革新和国际最佳实践,逐步引入更加严格的机动车标准。继续淘汰低效落后的技术,如小型低效的燃煤发电站所使用的技术。改进针对所有主要污染物的国家数据的收集和发布工作,包括二氧化碳和其他温室气体。

  (四)为可再生能源投资提供适当支持。根据碳减排和其他环境目标,继续为可再生能源开发设立激励机制(如通过优惠税费),直到建立有效的国家二氧化碳定价制度,并使排污收费制度得以加强。解决与风能和太阳能相关的供给瓶颈和电网接入问题,继续完善投资协调与电网接入。

  (五)建立一个有利于私营部门投资低碳运输业的政策框架。制定长期目标,理顺各级政府内部与之间的政策目标,推行政策改革以鼓励私营部门投资和强化市场激励,建立地方层面的创新融资机制为公共交通系统提供资金(如绿色债券),利用并增加能提高私人投资的社会回报的各种资源(如培训与研发)。

  (六)确定有利于推动绿色商业和消费者行为的做法,如信息与教育政策。

  (七)进一步推广适应政策,确保政策的效率和效果,包括采取基于生态系统的适应措施。

  五、OECD在气候变化领域的工作

  从1980年代起,OECD就开始了关于气候变化经济学和政策的有关工作,与各国政府密切配合并在以下三个方面向它们提供帮助:(一)制定和实施旨在减少温室气体排放的最低成本政策,限制气候变化的影响;(二)将气候变化适应纳入各个相关行业和政策领域;(三)推广好的做法,让公共和私有资金(包括机构投资者)更加有效地支持气候友好型投资。OECD在气候变化领域的主要工作内容包括:碳市场;气候融资;监督、报告与核查;适应;城市;气候与发展等。

 

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