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OECD专题报告:避免中等收入陷阱-实现
可持续和包容性增长的政策(七)-城镇化和可持续发展

  【编者按:2013年9月,经济合作与发展组织(OECD)发布《中华人民共和国-避免中等收入陷阱:实现可持续和包容性增长的政策》报告。该报告系应我国政府邀请所撰写,OECD已于2013年9月初在圣彼得堡举行的20国集团领导人峰会上提交给习近平主席。现对该报告进行摘编整理,分期刊发,以供读者参阅。】

  一、发展现状

  城市化一直以来和今后都是中国经济增长与社会变革的强大推动力,因此是“十二五”规划的重要内容。城市的扩张主要是因为人口迁出农村,劳动力也因此从农业转移到高生产率的部门,而城市的集中也产生了集聚效益。人民生活水平在城市化过程中迅速提高,目前中国将近25%的人口居住地的人均收入与智利、墨西哥和土耳其一样高。同时,城市中未充分就业的农民工和他们向家里的汇款提高了农村的人均收入,其程度足以在过去十年间缩小城乡收入差距。

  二、主要挑战

  虽然城市化带来了可观的收益,但也产生了一些成本,其中一个问题就是拥堵。尽管公共交通基础设施发展十分迅速,但仍跟不上城市化的速度。城市集结了众多行业,产生了比农村更多的车流,给空气质量带来有害影响。然而,大城市的污染问题不一定比小城市严重,实际上紧凑型城市有助于减少对汽车的依赖,更高效地生产和使用能源,而碳定价、拥堵费和法规可以帮助解决环境问题。此外,鉴于中国的许多城市面临严重的供水问题,定价(从取水转到消费环节)和技术措施(水计量、节约和再利用)应发挥更大的作用。

  随着人均GDP的增加,对生活空间的需求也在增长,但其当前水平低于其他东亚国家,这反映了中国城市的大规模外来人口对居住空间的需求仍较低。工业用地需求也在上升,不只是反映在开发区和工业园区的扩张上。与之相随的是,人口密度在一些主要城市地区(通常密度非常大)有所下降。由于土地使用权可以市场化,住宅投资在20世纪90年代初开始发展。2010年,地方政府设立的专门机构获得的土地使用权收入超过GDP的7%,但只有一小部分归地方政府所有,其余收入的使用情况往往不透明,官方统计数字显示的被征用土地的补偿款远远超过农民实际收到的数额。在任何情况下,地方政府都需防范预算外债务的迅速累积,并要使收入来源多元化,尤其是通过较高的房产持有税。

  2010年,约有2.75亿农村外来人口居住在城市地区,相当于中国总人口的五分之一。虽然当前已有一些城市(尤其是上海)开始放宽随迁子女入学、城市外来人口医疗和其他社会服务的规定,但由于他们大部分没有居住地户口,因此不能享受与当地户籍人口同样的社会权利,他们的家庭也是如此。随迁子女上高中和大学的改革进展比较缓慢,因为户口仍然是一个障碍。至于医疗保险,外来人口家庭要覆盖其子女非常困难,而其子女的健康状况明显要差于城市户籍居民。

  在此背景下,中央政府推动了户籍制度改革。虽然各城市的方式千差万别,但由于相关条件限制,总体来说进展缓慢,因此很少有城市外来人口能改变自己的户籍登记状态,即从原户口所在地迁到新的居住地。当然很多人也选择不改变户籍,因为他们会因此失去潜在价值巨大的承包地,但当其他地方有更好的机会时,他们也会选择迁居到他地。因此,最好的方法是将城市公共服务与户籍登记状况进一步脱钩,例如给外来常住人口发放居住证,使他们与当地城市户口居民享有相同的权利(如苏州市)。这种政策的改革成本正在下降,因为受教育的机会在迅速扩大。

  严格的农地转用政策阻碍了持续的城市化进程,当然这在一定程度上反映了对粮食安全的担忧。这种情况可能会在未来数年内给土地价格带来压力并导致非法建设问题,有必要对农村地权制度进行重大变革,使农民和所在集体组织能够将农地转为建设用地。

  三、OECD成员国和伙伴国的主要经验

  (一)所有的城市都有增长潜力,而且研究表明中等城市的增长模式往往比大城市更有活力。政府不能忽视中小城市的增长潜力,以及他们对全国经济增长的贡献。

  (二)城市地区经济增长的动力既有内部因素,如人力资本、物质资本(包括基础设施)和创新,也有空间因素,如集聚型经济和靠近市场。OECD使用计量经济方法开发出区域经济增长模型,该模型考察了内生要素和新的经济地理要素,其中高技能劳动力是最强劲的增长因素,而低技能劳动力则会成为经济增长的障碍。在人力资本和创新等其他要素发挥作用的情况下,基础设施也会产生效果。其他促进经济增长的因素包括服务业的集聚效应,尤其是金融媒介、市场准入度和就业率。

  (三)仅靠人口高密度聚集无法保证生活质量的提高,反而可能会产生不良后果,如拥堵加剧、停车场短缺、公共场所不足和整体生活质量下降等。如果与城市公共交通网络相连接,并且有效对接本地服务和就业,那么提高城市密度的政策将成为“紧凑型城市”政策的一部分,能更有效地利用土地,催生足够需求来建立复杂的交通系统(如快速公交系统或轻轨),有助于增加就业机会和获得社会服务,从而提高整体生活质量。紧凑型城市形态与经济、环境和社会效益密切相关:经济效益表现为劳动生产率的提高、基础设施成本的降低和土地资源的更高效利用;环境效益包括交通产生的空气污染和二氧化碳排放的降低、交通能源消耗的减少以及农田和生态系统得到维护;社会效益则包括获得更好的服务和卫生状况的改善。

  (四)加强地方政府的能力可以提高公共投资的效率和效益。OECD确定了合理设计和实施公共投资的15个必备能力要素,这些要素与投资周期各个阶段(从规划到完成后的评估)相关联。在某些情况下,加强能力建设有助于更好地进行投资选择,如通过加强战略规划或进行更严格的事前评估,使投资更具有增长导向性,或更适应地方的具体情况。在其他情况下,能力建设能使地方政府通过发展规模经济或降低成本以提高效率。

  (五)一般来说,地方政府应当依靠相对稳定的不动资产相关税种,如基于房产持有而非交易来征收房产税。

  四、对中国的部分政策建议

  (一)落实旨在处理地方政府融资平台的预算外债务以及防止风险进一步积累的措施,并密切监控实施效果。

  (二)取消农地转用的年度限额和18亿亩的耕地红线,代之以地方确定的总体规划,该规划要考虑降低大城市周边地区房价的需求。

  (三)在大城市进一步发展地铁系统,在较小城市发展快速公交系统。

  (四)确保农民在农地开发价值中获得更高的分配比例,对在城市及其周边地区的集体所有制土地上进行的房产开发,要在法律上给予其更大的确定性。

  (五)确保土地出让金的支出更加透明,包括再开发的成本及补偿款的最终去向。

  (六)在符合规划要求的前提下,允许拥有土地使用权的农民出售、出租或抵押其权利,使用权限应延长至70年以便发展大农场。

  (七)将征收土地交易税转变为征收土地持有税,同时维持整体房产税负大致不变。

  (八)将持有当地户口与享受当地公共服务脱钩。

  (九)增加对民办农民工子弟学校的补贴,允许农民工随迁子女在居住地而不仅是在户籍地上高中。

  (十)允许农民工随迁子女在居住地参加高考,取消大学的地方招生名额制度。

  五、OECD在城市发展领域的工作

  城市问题在国家政策议程中日益重要,城市和大都市区是国家经济的主要贡献者,在国际市场也发挥着重要作用。在当前国际化程度日益加深、全球对国际投资的竞相追逐日益加剧的背景下,城市地区已成为广泛的公共干预对象,因此OECD国家试图通过城市发展政策解决一系列问题,包括管理城市扩张和拥堵、培育竞争力、创新、社会融合以及环境可持续性等。

  作为一个讨论和知识交流的重要国际论坛,OECD与市长、地区领导人和负责城市、区域政策的中央政府官员保持着合作。在OECD的城市项目中,我们开展比较和专题研究并出版相关报告,对各国城市政策和治理方式的演变进行分析,这使我们能够对OECD国家的城市政策创新进行直接比较,发掘城市、区域和国家层面的良好经验并提出建议。城市项目工作受益于OECD的大都市区数据库和其他关于城市的统计数据,也受益于城市战略、政策、金融和投资等领域的国际交流,以及通过高级别活动和出版物而得到的公共服务。

 

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