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郑晓松:探索与国际金融组织合作的新思路

财政部部长助理  郑晓松 

   

  作为改革开放的有机组成部分,我国与世界银行集团、亚洲开发银行、国际农业发展基金、全球环境基金及欧洲投资银行等国际金融组织的合作已经走过了30多个春秋。30多年来,根据国际国内形势的发展变化,我国与国际金融组织合作关系不断调整。特别是2008年国际金融危机爆发以来,伴随着我国国际地位和影响力的大幅提升,着力深化与国际金融组织全方位合作,对内利用国际金融组织平台调动国际资源支持国内发展,对外积极参与国际金融组织改革,引导国际金融组织政策方向,提高我国在国际经济事务中的代表性和话语权。当前,我国经济社会发展站在了新的历史起点上,我国与国际金融组织的合作进入了新阶段。党的十八大对今后一个时期我国改革和发展所做出的一系列战略部署,对与国际金融组织开展合作提出了新的要求。因此,要认真分析新形势,全面把握机遇,沉着应对挑战,拓展我国与国际金融组织合作关系,探索合作的新途径。 

  一、过去五年扎实推进与国际金融组织的全方位合作 

  (一)不断提高中国在国际金融组织的话语权和代表性,为管理好国际金融组织奠定了基础。推动世行如期完成投票权改革,提升中国在世行的地位和影响力。2008年国际金融危机爆发后,国际社会关于改革世行等国际金融组织的呼声日益高涨。2009年G20匹兹堡峰会明确提出世行投票权改革的量化目标。我们抓住机遇,充分利用G20机制,促使各方就世行改革达成共识。经过激烈的交锋,最终使发达国家向发展中国家转移3.13个百分点的投票权,中国在世行的投票权由2.77%上升至4.42%,成为世行第三大股东,为提高我国在国际金融组织的话语权和影响力奠定了坚实的基础。同时,与国际金融组织人事合作成效显著,越来越多的中国人在国际金融组织中担任高层职位。 

  随着中国经济发展,我国已成为世行、亚行、国际农发基金以及全球环境基金的捐款国。2007年底,向世行集团国际开发协会第15次增资捐款3000万美元,从而成为世行软贷款的捐资国。2008年以来,共向世行、亚行、国际农发基金以及全球环境基金捐资2.74亿美元。捐款扩大了中国在国际发展援助领域的话语权,使发展中国家的诉求在国际金融组织捐款谈判中得以充分反映。继2005年捐款2000万美元在亚行设立中国基金后,2012年再次捐款2000万美元在亚行续设中国基金。目前中国基金已累计实施了52个技援项目,支持跨境基础设施建设、区域贸易投资便利化、农业、卫生、教育、环境等领域的政策对话、知识交流和能力建设,不仅增强了我们在亚洲地区的影响力,也成为我们管理亚行的有效工具之一,并为我们未来在世行等国际金融组织建立类似的信托基金提供了有益借鉴。 

  (二)不断拓宽合作领域,进一步丰富合作内容。一是与国际金融组织共同开展综合性、战略性的联合研究。在过去的五年里,财政部与世行、亚行就一系列事关改革政策的重大问题进行了研究。如2010年9月与世行联合开展中国未来发展战略研究,形成了《2030年的中国》报告,为推动经济体制改革、制定未来发展战略提供了有益的参考。二是与国际金融组织搭建了新的合作平台机制。2012年8月和12月分别与亚行、世行成立了“区域知识共享中心”和“世行-中国发展实践知识中心”。这两个中心将从中国国情出发,吸收借鉴其他国家的发展经验,研究中国发展的瓶颈问题,提出高质量、有价值的政策建议;系统研究总结中国的发展实践,并向国际社会推介;同时帮助推动国内各地方进行经验交流,服务创新型国家建设。三是积极利用国际金融组织技援资金推进国内体制机制创新和能力建设。五年来,利用世行技援贷款2000万美元和英国国际发展部信托基金赠款约600万美元,全面实施“中国经济改革实施项目”,支持中央和地方53个子项目开展相关领域的政策研究和机构能力建设,大部分子项目已顺利完成并产生了很好的政策成效。利用亚行技援赠款6000多万美元,支持有关部门和地方开展政策咨询和能力建设方面近百个技援项目。同时,还积极与世行学院、亚行学院和国际货币基金组织学院开展合作,支持国内有关部门和机构的能力建设和对外交流。四是利用国际金融组织平台推动与广大发展中国家的南南合作。自2008年起,与世行举办了5届“中非共享发展经验高级研讨会”,与亚行举办了4届“中国—亚行知识共享平台”高级别研讨会,与国际农发基金举办了4届“南南合作经验研讨班”,主要围绕经济发展、农业改革、基础设施建设、经济特区、中小企业融资等领域进行研讨,进一步加深了发展中国家对中国发展理念和经验的了解和认同,开拓了南南知识经验交流的新形式。 

  (三)积极引进国际金融组织资金,为经济建设提供有力支持。一是稳步推进资金合作,不断优化贷款结构。2008—2012年共有126个世行、亚行贷款项目获得执董会批准,贷款承诺总额约151.5亿美元。从区域分布来看,在中西部地区实施的项目91个,将国际金融贷款向中西部倾斜。从行业分布来看,交通、城建环保、新能源及节能减排项目排在优先位置。此外,共有5个项目获国际农发基金批准,贷款承诺额约2.1亿美元,主要支持农业综合发展、农民减贫及灾后重建;气候变化框架贷款和林业专项框架贷款等大型项目获欧洲投资银行批准,贷款承诺额8.7亿欧元,涉及20余个子项目;54个国别项目获得全球环境基金批准,赠款资金承诺额约3.56亿美元。这些项目的实施,对于解决国内区域和城乡发展不平衡,加快经济发展方式转变,促进经济结构优化,推动城镇化发展,建设生态文明等都发挥了积极作用。二是进一步加强非主权业务合作,支持地方民营经济发展。向地方财政部门下发了《关于促进我国与国际金融组织开展私营部门业务合作的通知》,提出了我国与国际金融组织合作开展私营部门业务的总体思路,明确了中央及地方财政部门在利用国际金融组织支持民营经济发展方面的具体职责。按季度向各地方提供国际金融公司和亚行拟开展的私营部门项目清单,以便地方财政部门及时了解信息并做必要准备。定期举办业务培训,介绍世行、亚行私营部门和非主权业务的贷款产品、政策要求和操作程序等。过去五年,国际金融公司在华批准123个私营部门项目,承诺资金约27.3亿美元;亚行批准15个私营部门项目,承诺资金约17.5亿美元。这些项目主要分布在基础设施、金融市场、新能源和节能减排等领域,发挥了很好的示范带动作用。 

  (四)注重以项目为载体,推动体制机制改革创新。探索贷赠款资金与国内多种资金结合使用的新模式,推动贷赠款资金与财政专项资金相结合,扩大资金使用的综合效益。由财政部、山西和山东两省共同执行的全球环境基金火电效率项目以及建立中国节能量测量和核查体系项目,由国家发改委执行的节能灯推广项目等,分别实现了国外赠款资金与财政补贴资金以及国内节能减排专项资金的结合使用。在黑龙江、山西、甘肃、陕西、青海、河南、重庆、江苏实施的世行贷款中国农村卫生发展项目,通过贷款资金与卫生专项资金相结合,共同开展医疗卫生改革试点。在山东、河南、江苏、江西、黑龙江实施的亚行贷款农村能源生态建设项目,通过国债补贴、分类融资和统借统还三种方式,推动国内资金和贷款资金的结合。同时,注重将创新理念引入项目合作。世行贷款宁波新农村建设项目在全国首次实施农村分散性污水处理设计规范,并建立了社会参与农村污水处理的长效机制。国际金融公司中国能效融资项目,通过风险损失分担机制支持商业银行向企业能效提高和可再生能源项目提供贷款,探索促进企业节能减排的创新机制。亚行广东节能减排促进项目,通过引入可持续发展的管理模式,有效创新了融资模式并有力推进了城市节能减排和资源可持续利用,被亚行评为优秀项目。在天津实施的亚行贷款整体煤气化联合循环发电项目,使中国成为第一个使用煤气化技术和高效联合循环技术的发展中国家,也是落实中美两国元首加强能源合作建议的成功范例。利用全球环境基金支持国家能源局开展的可再生能源规模化发展项目,支持了可再生能源法修订以及配套改革政策的制定实施、风电机组国产化等工作。利用全球环境基金赠款支持住建部及北京、宁波等城市开展中国城市建筑节能与可再生能源应用项目,支持上海开展发展绿色能源建设低碳城区项目,推动建立低碳排放示范城区,积极探索生态城市建设模式。 

  (五)通过国际金融组织平台务实推进区域合作,服务地方经济社会发展。进一步增强我国对亚行框架下大湄公河次区域(GMS)经济合作的主导权。结合国家总体发展战略和云南、广西两省区有关发展规划,深度参与GMS 2012—2022年新十年合作战略框架的制定工作,使GMS新十年战略充分体现了我关于区域合作的关切和主张。通过参与GMS各领域项目的实施,特别是推动域内基础设施互联互通的制度化安排,进一步加强了对次区域经济合作的力度,有力促进了云南、广西两省区的对外经贸合作。在亚行中亚区域经济合作机制(CAREC)下,不断深化同中亚国家的经济联系,提升我国在中亚区域的政治和经济影响力,促进新疆和内蒙古两省区的沿边开放。积极支持新疆和内蒙古结合自身发展规划,申请亚行资金开展基础设施建设,取得一系列务实成果。新疆先后同亚行、新加坡国立大学、亚太财经与发展中心等机构合作,开展研讨培训活动,取得了良好效果。 

  二、与国际金融组织合作面临的新形势 

  (一)国际金融危机影响深远,世界政治经济格局发生深刻变化 

  1.世界经济将进入较长的低速增长期,各国经济结构调整催生对发展方式的反思。发达国家的问题主要表现为“低增长、高失业、宽货币、重债务”。新兴市场国家经济增长放缓,短期内面临外需不足、通胀和金融风险增大、结构改革进展缓慢等诸多挑战。全球贸易增长放缓,贸易和投资保护主义明显抬头,资本跨境流动波动性进一步加剧。上述这些问题相互交织、相互影响,全球总需求不足很可能常态化,并将加剧世界经济形势的复杂性和不确定性。在这一背景下,世界各国对以往发展方式进行了深刻反思,普遍认识到推动结构改革是实现经济复苏和可持续增长的关键性因素,并希望借助结构改革培育新的经济增长源,为中长期经济增长夯实基础。 

  2.国际经济格局和全球经济治理发生深刻变化,新兴大国地位上升促成新的全球竞争与合作态势。全球经济格局的加速调整主要表现在:发达国家是危机的发源地,也是危机的重灾区,危机后其整体经济实力受到一定程度的削弱;而一批新兴经济体加速崛起,形成了梯次跟进和群体崛起的强劲势头,同发达国家实力差距进一步缩小。随着实力增长,新兴大国参与国际事务的意愿和能力迅速增强,政策协调的层次不断提升,不仅为应对危机做出了重要贡献,而且还在推进全球经济治理改革方面发挥着越来越重要的作用,成为解决全球性问题的重要利益攸关方。 

  3.区域合作和南南合作势头强劲,受到各方高度重视。以东亚地区为例,随着区域经济一体化的推进以及中国的快速发展,特别是中国同区域内各国经济关系不断深化,东亚地区在地缘经济和地缘政治中的战略地位不断提升,区域合作的战略价值更加凸显。美国、日本、印度等域内外大国竞相加大对区域战略的关注和投入。由于各国参与合作的战略意图不同,给地区形势和国际关系带来新的不确定性,加大了参与区域合作的复杂性和竞争性。在南南合作方面,经验分享与交流等知识合作进一步受到重视,南南贸易和投资等实体领域的合作也迅速发展。不少发展中国家对通过南南合作进行相互学习以及推动自身发展经验“走出去”给予高度重视,纷纷在国家层面制定了合作战略和规划,国际金融组织也不断创立新的南南知识合作平台,支持发展中国家间的知识合作。与此同时,南南合作在实体领域也不断拓展。 

  (二)我国的发展已站在更高的起点,改革开放进入关键阶段 

  十八大和中央经济工作会议指出,我国的发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期,但处于更高的发展起点上,战略机遇期的条件和内涵也都有新的变化。 

  1.我国经济社会发展长期向好的趋势没有变,发展的阶段性特征构成了我国发展的内生动力、潜力、空间和机遇。一是虽然改革处在攻坚阶段,充满困难和挑战,但同时改革又会破除发展的体制障碍,释放新的发展潜力、活力。二是加快转变经济发展方式进入关键期,无论是提高发展的质量和效益,还是使经济发展更多依靠内需特别是消费需求拉动等都蕴藏着巨大的发展潜力。三是产业结构处于重组、升级的战略调整期,推动现代服务业和战略性新兴产业、先进制造业发展,加快传统产业升级,都会形成发展的新优势。四是推动中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化相互协调、互动融合、同步发展将不断增强我国长期发展的后劲。五是区域发展总体战略进入实施期,区域经济由不平衡到协调发展,为经济持续发展提供了广阔空间。 

  2.改革进入关键阶段,要求顶层设计和基层创新并举。当前改革进入了攻坚期和深水区,必须迎难而上、攻坚克难,以更大的政治勇气和智慧推动下一步改革。一是改革将涉及更宽领域、更深层次的问题。以前没改、少改、难改的部分将逐步被纳入改革范围,对改革系统性、整体性、协同性的要求更高。二是改革需要顶层设计和基层创新并举。随着经济社会发展复杂程度、开放程度越来越高,未来改革究竟改什么、怎么改、谁来改,很多问题都没有现成的答案。因此,不仅需要在顶层思考改革总体方案、路线图、时间表,也需要在基层尊重人民首创精神,尊重实践、尊重创新。 

  (三)与国际金融组织的合作开始进入重要的转型期 

  1.中国在国际金融组织的话语权和影响力大幅提高,为全面发挥股东国作用创造了条件。为应对国际金融危机,国际社会对国际经济治理框架进行了一系列改革,其中包括世行投票权改革。中国在这次改革中成功跃升为仅次于美国和日本的第三大股东国,话语权和影响力大幅提高。随着经济实力进一步增强,我国必将以更加积极的姿态参与国际经济治理,在客观上要求我们更好地在国际金融组织这一国际经济治理的重要平台上发挥好股东国作用,做好国际金融组织新型管理者。 

  2.国际金融组织对中国的期望上升,希望与我国开展全方位合作。国际金融危机后,世行、亚行、国际农发基金、全球环境基金等相继进行增资,提高了自身财务能力,但仍不能满足全球巨大的发展融资需求。在发达国家经济普遍低迷,对发展援助的出资意愿和能力大大降低时,国际金融组织在资金方面对新兴大国特别是中国的期望增加,希望借助我增强其资金动员规模。此外,我国改革开放以来的快速发展以及有效应对亚洲金融危机和国际金融危机的经验,已日益成为国际社会关注的核心和世界经济的希望。世行、亚行、国际农发基金等均将中国视为最紧密的合作伙伴,认为中国解决发展问题的成功经验值得国际机构认真总结并向其他发展中国家推介,因此希望深化知识合作。同时,这些机构还希望通过参与中国下一步的改革和发展实践,搭上中国未来发展的快车,保持其在国际发展理念、政策和实践领域的领先地位。 

  3.与国际金融组织的知识合作迎来新机遇。一是国际国内开展知识合作都有强烈的愿望。从国际上看,国际金融危机后中国经验得到了更多的关注和重视,国际社会渴望了解中国、学习中国。从国内看,党的十八大确立了全面建成小康社会和全面深化改革开放的两大目标,无论是中央还是地方,都需要借鉴国际经验,从国际视角审视和验证改革的布局和方案。这些来自国内外的双向需求,将为与国际金融组织深化知识合作提供直接动力。二是中国与国际金融组织对加强知识合作有高度共识。我们在与世行、亚行共同制定合作战略时,均将知识合作作为优先领域。三是地方参与知识合作有良好基础。近年来,各地积极利用国际金融组织知识资源,取得了很多重要成果,较好地服务了当地经济社会发展。同时,各地在实施具体项目时,积累了大量的成功经验,需要进行总结、提炼,从而形成生动的案例,借助国际金融组织知识平台走出本省、走向全国、走进世界。 

  三、贯彻落实十八大精神,探索与国际金融组织合作的新思路 

  (一)更加注重创新,提高合作的附加值。要将进一步加强与国际金融组织的合作创新作为一种责任,更加自觉、主动地加以推动。在贷款合作方面,要更加注重项目所蕴含的知识效应,积极支持实施具有示范意义的试点项目,探索帮助我国在促进城镇化健康发展、实现包容性增长和绿色发展等方面的可行方式,从而推动相关领域的体制机制创新。在项目融资机制上,要加强与私营部门合作,扩大国际金融组织贷赠款与财政资金、社会资金的结合使用,发挥“四两拨千斤”的杠杆效应,为探索财政投融资体制改革发挥参谋和试点作用。在知识合作方面,要更加注重借助国际金融组织资源,参与全局性改革议题以及地方经济体制改革重大问题的顶层设计。 

  (二)更加注重提高开放型经济水平,提升合作层次。与国际金融组织合作一直是我国对外开放的有机组成部分。党的十八大报告对全面提高开放型经济水平提出了互利共赢、多元平衡、安全高效三项具体要求,为进一步提升与国际金融组织的合作层次指明了方向。 

  实现互利共赢就是要与国际金融组织建立新型伙伴关系,发掘更多的利益交汇点。如在南南合作方面,对我国而言,既可以向其他发展中国家提供宝贵的发展经验,扩大中国经验的影响力并树立良好的国际形象,又能从其他发展中国家的发展经验和教训中获得启发,为国内改革发展提供借鉴;对国际金融组织而言,通过南南合作可以搜寻、比较、总结多种发展经验,进而为其完善全球发展理念和政策工具提供经验支持。 

  实现多元平衡就是要动员国际金融组织资源,促进沿海、内陆、沿边各地区开放优势互补,不断增强开放型经济发展的平衡性、协调性和可持续性。东部沿海地区开放水平较高,要继续通过与国际金融组织合作,提升开放水平,特别是服务业的对外开放,如推动咨询服务业的国际合作等。同时,要加强与国际金融组织和其他发展中国家的三方合作,扩大对外投资,推动企业走出去。中西部内陆地区要利用国际金融组织资源,帮助改善投资环境,提升本地区对外形象,打造国际化城市品牌。沿边地区要利用自身区位优势和大湄公河次区域合作、中亚区域经济合作机制,加强基础设施与周边国家的互通互联,深化经贸合作,培育带动区域发展的开放高地。 

  实现安全高效就是要积极探索与国际金融组织合作的新方式,积极利用国际金融组织熟悉成员国情况、发展经验丰富以及在公共部门贷款、私营部门业务、联合融资、投资担保及投资争端解决方面的综合优势,提升总体效益。如借助国际金融公司、多边投资担保机构等平台,探索通过实行联合融资、建立公私合作伙伴关系、提供担保等方式,进一步丰富和完善支持企业走出去的有效途径,减少风险,提高效益。 

  (三)更加注重发展理念双向交流,提高合作的影响力。在与国际金融组织的双向知识互动过程中,没有抽象的中国经验,它是由具体的一个个地方和一个个项目构成、发生在一个县城甚至一个乡村的成功做法,通过国际金融组织平台介绍出去后就代表了中国经验。同样,我们引进来的各种理念、机制和做法也必须落户到具体地方和具体项目,才能真正生根发芽、为我所用。因此,中央和地方、政府部门和项目单位都是中国经验的重要提供者,也是国际经验的重要使用者,都可以大有作为。各地应认真总结与世行合作的成功案例及经验教训,一方面通过案例整理和全国范围内的交流,为地方经济社会发展提供有益借鉴;另一方面可借助世行平台宣传成功案例,既能服务其他具有类似合作需求的发展中国家,又能够提高中国地方的国际影响力,丰富国际减贫与发展实践。在国际经验引进来方面,各地在落实中央进一步深化改革开放要求的过程中,也应根据各自的实际情况,充分借助国际金融组织资源,借鉴国际经验,更好地服务地方发展。 

  (四)要更加注重加强管理,不断打造项目合作精品。贷款合作仍然是今后几年与国际金融组织合作的主渠道,全过程管理只能加强,不能削弱。要走“精品路线”,注重科学化精细化管理,科学化不是复杂化,精细化不是繁琐化,但要不留漏洞,精益求精。当前重提打造合作精品,其重要意义有两个方面:对国内而言,精品项目能够充分发挥促进经济和社会进步的发展效应、推动科技和管理水平提升的创新效应以及推广项目成果复制和应用的示范效应;对世界而言,精品项目是全球发展领域的公共产品,有助于其他国家的学习和借鉴,有助于推动全球共同发展。 

  加强管理是打造精品的前提条件,为适应新时期与国际金融组织合作的需要,应在三个方面进一步提高管理水平。一是要管机构,做战略。中央层面要充分发挥股东国作用,引导国际金融组织的政策走向,制定符合我国国情的国别伙伴战略,为顺利开展合作创造良好的政策环境。地方财政部门应根据国家战略,结合本地实际,制订各自的合作方案,为出精品做好规划设计。二是管项目,出案例。要继续做好项目的全过程管理。在项目设计阶段,要注重创新,深挖附加值,体现为当地经济建设大局服务的中心目标;在项目执行阶段,要密切跟踪,掌握情况,及时发现和解决问题,确保项目顺利实施。在项目完成后,要系统总结经验,全面评估项目的经济、社会效应,并形成案例,借助国际金融组织平台走向世界。三是抓协同,成体系。要充分发挥贷款项目和知识合作的协同效应,实现以知识合作为先导,为改善贷款合作质量提供分析基础;以贷款合作为载体,以试点为方式,推动体制机制创新;以项目推动创新的成功案例,为整个部门或地区乃至全国的改革与发展提供示范效应,从而形成“知识合作—贷款合作—改革创新—经验推广”四位一体的良性循环。 

  (五)要更加注重转变工作作风,提高服务与合作的主动性。财政外经系统要认真落实中央提出的“转变工作作风、密切联系群众”具体要求,更加主动地从实际出发,深入挖掘与国际金融组织合作的各种资源和潜力,服务科学发展,服务全面建成小康社会。一是中央财政要为地方财政服好务。加强与地方财政部门的沟通,了解地方服务中心工作、服务经济社会发展大局的现实需求和制约因素,共同出主意、想办法、找抓手,切实帮助地方解决实际问题。二是地方财政部门要为当地发展服好务。面向基层、面向企业、面向行业部门,了解他们在发展中面临的实际需求,借助与国际金融组织合作为本地区改革开放发展营造良好环境。三是各部门之间要通力合作,协同增效。科学发展观的根本方法是统筹兼顾,为更好地利用国际金融组织推动科学发展,我们与国际金融组织的合作进一步呈现出跨行业、跨部门、跨地区的特点,项目的综合性和复杂性不断提高,要求各部门树立合作精神,创新协调方式,降低协调成本,提高合作质量。 

    

 

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