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浅析世行贷款资金管理中的科学化精细化元素及对

完善浙江省财政管理的启示


  作为全球重要的国际金融组织,世界银行(以下简称“世行”)自1944年成立以来一直向发展中国家提供融资与技术援助。截至2012年底,世行对浙江省贷款承诺额累计超过500亿美元。世行与浙江省在贷款领域的合作始于1984年,至今已有29个春秋。世行贷款是浙江省政府外债的重要组成部分,占全省利用政府外债总额的60%以上。截至2012年底,浙江省共利用世界银行贷款项目31个,贷款额约16.01亿美元,涉及交通、能源、教育、卫生、农林、社会发展等各个领域,为浙江省经济社会又好又快发展起到了积极的助推作用。世行对浙江省发展的贡献不仅仅是援助资金,而且为浙江省引入了许多国际通行的先进的管理制度和理念,如竞争性招标采购制度、监理制度、移民安置公示制度、以“结果为导向”的绩效评价制度等。同样,世行对其贷款项目的资金管理也形成了一整套科学、规范、精细的管理模式,学习、借鉴其资金管理的科学化、精细化元素,能为浙江省财政资金管理,尤其是政府性投资项目的资金管理提供有益启示。

  一、世行贷款资金的特点

  世行贷款是政府外债的重要组成部分,是以国家信用保证对外举借并偿还的主权外债。与国内商业银行贷款相比,世行贷款资金有着鲜明的特点。

  (一)准财政性

  作为主权外债,世行贷款是政府用未来若干年财政收入来担保或负责偿还的贷款资金,主要投向政府想干、急需干但暂时又无力干的公共领域上,旨在满足公共需求并用于解决公共产品供给不足的问题。从这点上讲,世行贷款资金与国债资金类似。浙江省三十多年实践证明,世行贷款资金均投入在交通、能源、城建环保等公共基础设施领域以及农业、教育、卫生等社会效益显著的公益类项目上。正因为其具有准公共财政性资金的特点,世行贷款一直由财政部门统一归口管理。为更清晰反映政府公共收支全貌,提高财政预算的完整性和统一性,世行贷款资金已按照财政部《统借自还主权外债预算管理办法》的要求纳入预算管理。

  (二)“种子”资金的性质

  世行是全球性的重要发展机构,减贫与发展经验的传播是其主要宗旨。因此,世行项目必须具有示范性、创新性。无论是项目概念设计还是工程施工质量,无论是体制机制的创新还是国际经验的传播,世行希望其贷款项目能成为该地区、该领域的示范或“样板”,为类似的国内项目提供经验借鉴。因此,世行贷款资金被视作“种子”资金,伴随“种子”散播的同时更多“播种”的是先进技术、管理经验与体制机制的创新。

  (三)贷款期限长、利率优惠

  期限长、利率低一直是世行贷款资金的特点。最长贷款期限能达到30年,有3-8年宽限期(宽限期期间借款人只需偿付利息不还本金),且贷款利率十分优惠。以单一美元浮动利率为例,其贷款利率为6个月伦敦同业银行拆借利率(Libor)加上贷款利差(目前为10~15个基点之间),每半年浮动一次,当前年利率约1.5%,远低于国内商业银行贷款利率。

  (四)专款专用

  世行贷款资金与具体项目紧密挂钩,用途明确、专款专用,且资金分配十分细致。在项目评估时,世行就将贷款资金按不同的类别进行划分,通常分为土建工程类、货物类、咨询服务类、培训类、不可预见费用类等等。不同类别贷款资金支付比例不同,如对于某个项目的土建工程类别,世行只支付所有费用的50%,而其余50%的资金必须使用国内配套资金,以此来确保配套资金的及时、足额到位。资金类别、比例在项目《贷款协议》的附件中予以明确。除世行批准,一旦在协议中确定的类别和比例不能随意调整。

  (五)资金拨付采用“报账制”

  除少量资金可用预付款方式支付外,绝大多数世行贷款资金采用报账制,即项目单位先用国内配套资金垫付工程、设备等款项,再凭合同、发票、监理单位出具的证明通过“报销”的形式,经相关财政部门审核后向世行申请贷款资金的拨付。世行审核批准后,通过在财政部门(通常是省级财政部门)设立的专用账户将资金层层转拨到项目单位。

  (六)存在汇率风险

  浙江省世行贷款资金以美元为主。虽然近几年随着世行改革,每年有一定额度的以人民币形式发放的贷款资金,但数量十分有限。尽管近年来人民币对美元处于升值通道,但其具有汇率风险的特点,仍需借款人关注并采取一定防范措施。

  二、世行贷款资金管理中的科学化、精细化元素

  (一)系统性、可操作性规则的制定与严格遵守

  世行贷款项目具有一套成熟的项目管理经验,而科学化、精细化管理目标实现的基石则是一整套系统性、可操作性规则的制定与坚守,这在世行贷款项目的资金管理方面得到了最好的诠释。世行所有贷款项目都必须遵守《通则》(General Conditions for Loans),包括了贷款条件、资金拨付、项目执行、监测评价、财务管理等内容,是一个较为全面的框架性的法律文件。所有与贷款项目有关的采购活动必须遵守《采购指南》(Procurement Guildlines),选择咨询公司必须依照《世界银行借款人选择和聘请咨询顾问指南》等。而且每一个项目有专门的《贷款协议》、《项目协议》、《支付信》,对项目的专用账户、支付类别、报账比例、财务报告、审计要求、还本付息等均有明确的规定。

  同时,世行要求省级财政部门和项目办必须根据上述法律文本编制既符合具体项目特点且有操作性的《财务管理手册》,经世行财务专家审核后分发给项目管理机构与项目单位执行。此外,世行贷款资金的拨付必须严格按合同条款及工程进度支付。世行贷款资金管理较为复杂主要是因为涉及的规则较多、较细,但只要熟悉了这些规则之后,其贷款项目资金管理就顺理成章,流程清晰了,所有资金拨付照章办理即可。

  (二)注重基础与细节

  世行与浙江省合作的三十多年涌现出大批投资额大,涉及面广的贷款项目。然而无论项目多复杂,世行资金管理都十分严格,尤其注重基础与细节。且可以分成“基层、基本、基础”三个方面。所谓“基层”,就是重视项目的实际考察与监督。在项目前期准备与评估阶段,世行项目经理及工程技术专家就会到每个项目实施点去实地察看,与当地设计、施工人员进行交流、核实可研报告中的关键数据,反复比选设计方案,详细讨论设计图纸,要求招标图纸尽可能精确。项目评估结束时,在多次实地考察的基础上,世行项目团队将项目投资额进行了比较精确的测算,并计算出各类别世行贷款资金的融资比例并在法律文件中注明。在项目执行阶段,一年两次世行团队赴项目点的实地考查将一直持续到项目完工为止。每次检查都将以“备忘录”的形式将项目进展情况、遇到的问题及解决的方案与措施等内容详细地列示出来,要求项目管理和实施单位一一落实。所谓“基本”是指世行贷款资金管理以合同管理为基本。项目内容均转化为土建、设备、咨询服务等合同,几乎涵盖了贷款资金的每一分钱。合同的招标采购必须依照世行的指南和程序进行,部分合同草本须世行事前审查,待审查同意后发出“不反对意见”函之后才能正式签订合同,同时该合同项下的资金才符合支付条件。世行同意“事后审查”的合同也必须审查备案。一旦世行发现合同不规范或存在风险等问题,该合同项下的资金将停止支付,已支付的资金也要索回。因此,世行的资金管理与合同管理紧密结合,流程清晰,手续严密。所谓“基础”主要是指“提款报账”制的资金拨付方式建立在大量的基础工作之上。合同重要条款、不反对意见函、发票、监理公司出具的工程量支付证明及工程清单、预付款保函、履约保函等重要的证明材料必须齐全,加上专用账户银行对账单和财政部门提交的申请书、余额调节表一起扫描上传至世行支付部门审核。每份厚厚的报账资料及细致的基础性工作确保了贷款资金的安全。

  (三)“全过程”绩效管理模式

  世行非常注重资金的绩效,且60多年的国际经验使之逐步形成了“全过程”绩效管理模式,为贷款资金的科学化、精细化管理奠定了基础。“全过程”绩效管理贯穿于世行贷款项目资金预算编制、执行监督、评价的各个环节,为项目资金的科学、规范使用提供了制度保障。世行对其项目资金的绩效管理贯穿于“事前、事中和事后”的各个环节。在立项及项目评估阶段,世行项目团队通过各种渠道收集大量项目基础信息,反复论证项目的设计实施方案及预算资金的合理性。世行尤其关注资金等投入的“成果”,因而其绩效管理模式又被称为“以结果为导向”的评价模式。该模式基于一个简单的逻辑框架,即投入—活动—产出—成果—影响,一个项目的财力、人力、物力等投入活动必将有一定的产出,而世行更关注有产出之后将会产生的某些变化,即“成果”,而且为“成果” 设置了量化的绩效指标,用于衡量资金使用的效益。例如世行贷款浙江省钱塘江流域小城镇综合环境治理项目中涉及诸暨市的一个供水项目,世行在项目评估时为这个项目设置了每年度的绩效目标(见下表)

 

年份

指标

2009

2011

2012

2013

2014

2015

项目地区自来水供给服务人数(人)

60000

157000

162000

199000

220000

240000

家庭接入饮用水比率(%

30

75

80

85

90

95

引入收费的项目区域或城镇数量(个)

7

7

9

9

11

11

水价实现全成本回收的比率(%

80

80

80

90

90

100

  (数据来源:Project Agreement (Zhejiang Qiantang River Basin Small Town Environment Project ) between International Bank for Reconstruction and Development and Zhejiang Province,)

  表中项目地区自来水供给服务人数、家庭接入饮用水比率、引入收费的项目区域或城镇数量及水价实现全成本回收比率被确定为该项目的绩效指标,而每年的目标值是世行团队根据项目的“基线”数据及与项目实施单位反复磋商达成的一致意见,并最终写入世行与浙江省政府签署的《项目协议》中,是具有法律约束力的文件。几乎所有的世行贷款项目都有绩效目标,且每年项目执行机构(项目办)需在项目进度报告中说明绩效指标完成情况,世行将通过外部监测报告及现场检查等方式对指标完成情况进行跟踪监测。项目完工后,世行将派出“独立评价局”的专家对整个项目做出客观、全面、细致的后评价,及时总结经验和教训,为今后在全球实施其他类似项目提供借鉴。

  (四)现代信息技术的有效应用

  现代信息技术尤其是互联网的运用使世行贷款资金管理更加规范,资金拨付的效率大大提高。世行“客户联络网”(ClientConnection)为贷款项目资金使用者提供了项目基础资料查阅、合同授予、发布招标采购信息公告、上传提款报账资料、电子签字、账单核对、支付明细查询等功能。项目重要文件如《评估报告》、《贷款协定》、《项目协议》、《项目信息文件》、《环境影响报告》、《移民安置计划》等都能在网上查阅。一般财政部门和项目办相关人员都有不同的权限进入该网络,查询全省所有世行贷款项目的基础信息资料、核对还本付息情况、核对债务余额、完成提款报账等工作。财政部门人员将所有提款报账资料按类别扫描上传,填写提款报账申请,并由该部门的另一位提款签字人运用“移动密码”(token)上网审核并完成“电子签字”(e-signature),成功递交申请。世行支付组的成员收到信息后立即审查并将合格的申请快速传输世行总部,总部审核无误后将资金及时回补到申请方的专用账户,一般这个过程只需要3-5个工作日。但该网络的“内审”流程较为严密,比如一旦项目的合同未经世行审查或没有在网上成功备案,那么该合同项下的任何支付申请都将无效,真可谓环环相扣。同时,该网络十分重视资金安全,准备提款报账资料和审核签字的人员不能为同一人,“移动密码”由六位设置密码和六位即时密码组成(即时密码每10秒钟更换一次)以确保支付的安全性。此外,该网络还具备提醒功能,若因项目进度等原因引起的长时间没有回补资金(一般是三至六个月),系统即提示用户可能将该账户列入“不活跃”账户,随时可能暂停拨付,由此带来的一切后果将由用户承担。

  三、对完善浙江省财政管理的启示

  世行贷款项目资金的科学化、精细化管理已有多年历史,对完善浙江省财政资金管理,尤其是政府性投资项目的资金管理提供了有益的启示。

  首先,绩效管理是实现资金管理科学化、精细化目标的核心。资金使用效益是世行关注的重中之重,因此在每个项目设计之初,以项目经理为首的世行团队就根据项目行业特点、基线数据、实际情况设计出一个以绩效目标为核心的总体框架,包括项目的总体目标、发展目标、关键指标、建设内容、投资产出、项目影响以及实现绩效目标所必要的条件等。该总体框架将体现在具有法律效力的《评估报告》、《项目协议》文件中,而上述这些工作的主要目的是通过全过程的绩效管理模式确保资金绩效。这对浙江省目前财政资金存在“重分配、轻管理”、“重支出、轻效益”的现象有重要启示。浙江省目前正全面加大对财政资金绩效提升的力度,并以此作为科学理财的核心理念,这与世行管理理念不谋而合。而世行以绩效管理为核心的资金管理模式还在设置明确、合理的绩效目标,绩效目标指标化,阶段性指标设置与监测,以“结果为导向”的绩效评价等领域为浙江省进一步探索预算绩效管理改革,使财政工作逐步从资金分配向资金管理转型提供了借鉴。

  其次,系统性规则的制定与坚守是实现资金管理科学化、精细化目标的基础。世行资金管理渗透在项目管理的每个环节,并都以制度、程序法律文件等形式进行规范。任何一项不符合世行程序和要求的项目活动,世行都不会为其“买单”。一项活动能否用世行资金支付不是由任何一位世行项目管理人员来决定,而是由项目的法律文件来规定,即法律文件中包括这项活动,且该笔费用具有真实性、合格性,那么理应由世行贷款资金支付。所以参与世行项目的中方人员必须牢固树立规则意识,一旦这种意识形成,那么做起世行项目来就轻车熟路,反之则寸步难行。对于财政资金管理,浙江省制订了一系列的制度和规范,但在具体工作中有时会出现预算执行刚性不强,变化比计划快,自由裁量权较大等问题。而对在政府性投资项目的预算管理方面,虽然2011年浙江省就出台了《浙江省政府投资预算管理办法》,但办法的系统性、可操作性、执行刚性等方面仍须完善。此外,浙江省正在开展预算编制、预算执行、预算监督“三位一体”的改革创新,即通过更科学、规范的流程设计,更明确的职责分工来实现精细化管理的全覆盖,这是非常有意义的探索与实践,但该项工作尚处于初始阶段,相互协调配合又“制衡”的系统性制度设计仍需不断实践与借鉴。

  再次,借“外力”与“外脑”是实现资金管理科学化、精细化目标的重要手段。世行团队通常由项目经理及在经济、技术、环境、采购、财务、社会等领域的各一位专家组成。一个不超过十人的世行团队往往要管理十几亿投资额的项目,在外人看来是“不可能完成的任务”。然而,了解世行管理模式之后,其借助外脑和外力的管理方式值得学习。借助“外力”一方面体现在信息网络技术的有效应用,打破了传统时空的限制;另一方面体现在依靠当地项目办完成大量工作。世行要求每个项目必须成立项目办,而项目办人员和财政相关人员都在为世行“打工”,负责项目管理、合同管理、账户管理、提款报账、财务管理等。借助“外脑”主要是在项目设计、实施时,世行要求业主单位聘请咨询公司完成符合世行要求的可研报告、外部监测报告等。世行通过审阅各类报告来掌握项目重要信息。此外,世行通过培训、业务指导、“头脑风暴”式的研讨会等方式不断地增强“外力”与“外脑”的机构能力建设,更好地按世行的理念承担具体管理工作。浙江省财政资金管理实现科学化、精细化决不是财政一个部门的职责,财政部门需要通过制度化的管理方式借助“外力”与“外脑”,诸如相关职能部门、中介机构、研究机构、信息网络等的支持来实现最终的管理目标。具有需求明确、流程严密、使用快捷、安全可靠等优点的世行客户联络平台也为浙江省“数字财政”建设提供了启示。

  最后,深入基层是资金管理科学化、精细化目标实现的关键。一位资深世行项目经理曾说:“世行团队的任何决策都是建立在大量的、真实的项目资料基础之上。”这既包括世行团队在项目前期准备及实施过程中多次赴项目现场考察、与当地民众交流过程中获得的一手资料,也包括通过咨询公司编制的符合世行要求的《可研报告》、《环境影响报告》、《移民安置报告》等大量案卷资料中间接获取的较为真实、准确的项目信息。因此,财政部门的管理与决策需要更多地深入基层,深入项目实施地,深入群众,扎实工作,才能更多地获取客观、有效的信息,才能制定出符合实际需求、具有可操作性的政策,保证资金使用绩效与资金分配的公平与效率。

 

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