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黑龙江省加快引进PPP模式支持公益类基础设施项目建设

  近年来,随着我国经济总量和人均GNI不断较大幅度增长,主要国际金融组织和外国政府对华优惠融资已呈现逐步递减趋势。在外部融资环境不确定因素增多的不利情况下,黑龙江省在继续做好主权融资引进及管理工作的基础上,积极搭建非主权融资合作与对接平台,充分利用公共部门与私营部门先进合作模式(PPP),大力引导相关国际金融机构在城市发展、节能环保等领域,与省内有潜力的非公有经济体开展直接融资合作,并与主权债务融资及其他政府性投资一道,合力支持省内重点公益类基础设施项目建设。

  一、统筹规划,强化引导,积极引进国际智力资源“催化”潜在PPP项目

  2010年,《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》鼓励民间资本运用更多样的投资工具进入更广泛的行业领域,其中包括基础设施、市政工程和其他公共服务。PPP模式通过调动更多资源和利用更多专业技术,提供更多市政公共服务,同时,可提供基于绩效的先进管理框架,有效改善公共建设项目实施效果。随着地方财政刚性支出不断增加以及地方政府性债务压力加大,迫切需要地方政府寻求新的可持续融资渠道,调动多方面融资资源,共同致力于公共建设事业。基于我省在PPP模式认知和能力培养方面具有广泛需求,为了营造大范围加以PPP模式的有利氛围,在财政部的大力支持下,黑龙江省于今年向亚行申报了“小规模能力开发技术援助--公私营部门合作领导力建设项目”。该项目将借助亚洲开发银行技术援助赠款资金,聘请有丰富经验的国内专家,通过开展召开PPP论坛、开展培训及案例研究等认知提升和能力建设活动,有助于各级地方政府提升公私营部门合作能力和管理水平,拓宽公共设施建设融资渠道,催生潜在的、具有良好发展前景的PPP项目,弥补省内基础建设资金缺口,提高公共设施管理运营效率,支持省内非公有经济通过稳健运营逐步做大做强。同时,相关知识产品将提交财政部及亚行用于后续成果推广,对国内其他省市实施PPP项目具有积极的示范与借鉴意义。

  二、试点先行,分级推进,加快利用PPP模式支持省内重点项目建设

  自20世纪90年代,国内发达省份已开始着手运用PPP模式用于公益类基础设施项目建设,建设内容涉及交通、通信、能源、清洁水、污水处理等诸多领域。黑龙江省作为东北老工业基地和农业省份,受历史因素制约,市场化进程滞后于发达省市。为了探索出一条适合省情的PPP操作及推广模式,我省在借鉴兄弟省份相关经验的基础上,按照“精心谋划、先行试点、积累经验、分级推进”的工作原则,紧密契合我省“八大经济区”、“十大工程”等战略部署,先后向国家申报了“龙江环保集团松花江流域水污染控制和管理二期项目”、“哈尔滨合同能源管理既有建筑综合节能改造”、“哈尔滨市职业教育实训基地建设”等三个PPP类项目,其中“龙江环保集团污水处理项目”已启动实施,其余两个项目已报国家相关部委待批准。上述三个项目引资总额度约合2.43亿美元。项目概况如下:

  (一)龙江环保集团松花江流域水污染控制和管理项目

  龙江环保集团为清华大学控股的东北地区大型专业化水务企业,前身为清华同方(哈尔滨)水务有限公司,商业模式以BOT、TOT等特许经营方式为主。该集团与黑龙江省政府签署《黑龙江省水务项目投资战略合作协议》、《黑龙江省污泥处理项目投资战略合作协议》等4个合作协议,确立了以PPP模式建设城市供水及污水处理项目的合作框架。在财政部及黑龙江省相关部门的积极推动下,亚行此前已向该集团注入股本约1000万美元,并投入2.5亿元人民币熊猫债券,用于一期项目建设。二期项目总投资11.1亿元人民币,其中:利用亚行私营部门银团贷款9500万美元(折合人民币约6亿元)。项目主要建设内容为在哈尔滨、牡丹江、富锦等三市建设日总处理量30万吨的污水处理厂两座、日总处理量1280吨的污泥处理厂两座。该项目与2012年启动实施,预计于2015年竣工投产。得益于PPP合作模式的成功实施及亚行私营部门股本及贷款的分期注入,项目在满足黑龙江省相关市县供排水建设和生态环境改善需求的同时,有力支持了企业自身做大做强,截至2012年末,该集团总污水处理规模达201.5万立方米/日,城市供水能力达66万米/日,污泥处理能力达650吨/日;资产50亿元,净资产8亿元。同时,通过引进并采用国际先进管理模式,该集团所属15个污水处理厂和2个供水公司均运营良好,大幅减轻了政府投入负担。

      (二)哈尔滨拟利用亚行贷款合同能源管理既有建筑综合节能改造项目

     哈尔滨市地处北方高寒地区,冬季取暖期长达6个月,既有非节能居住建筑存量较大,据统计,上世纪80年代以后建成的、具有节能改造价值的既有非节能建筑超过5000万平方米,能耗问题严重,人居条件不佳,环境压力突出。该项目拟通过国际先进的EPC合同能源管理模式,整合政府财政投入和节能服务公司等民营资本,对建筑面积500万平方米的既有建筑进行节能综合改造。该项目主要建设内容包括建筑围护结构节能改造(外墙保温改造、更换节能外门窗、屋面保温防水改造、外立面的适度装饰等)以及供热采暖系统改造(热源和热网热计量及平衡节能改造、室内采暖系统节能及热计量改造等)。项目总投资概算为95192万元人民币,其中:拟申请亚洲开发银行贷款6200万美元。该项目具有良好的经济、社会和环境效益,对推进我省中心城市节能减排及改善民生工作具有不可替代的重要意义。从经济效益看,预计可实现直接经济收益13.1亿元(其中包括采用合同能源管理方式获取的节能效益分享4.5亿元),同时,项目建设可有效拉动内需并带动相关关联产业的协同发展;从社会效益看,该项目将大大改善人居环境,改进城市面貌,提升人民福祉,拉动就业水平,促进社会和谐;从环境效益看,通过实施该项目,建筑面积300万平方米的城区建筑将达到节能50%设计标准,其余200万平方米节能幅度将超过60%,将大幅提高能源利用效率,有效降低建筑能耗,改善城市生态环境。

      (三)哈尔滨市拟利用亚行贷款职业教育实训基地项目

    根据黑龙江省《中长期教育改革和发展规划纲要》,在若干中心城市建设一批装备比较先进、设备对接产业、技术对接企业,具有教学、培训、鉴定、生产等多功能的职业教育实训基地,打造具有辐射示范作用的职业教育和现代服务业人才培训基地。近年来,随着哈尔滨市产业调整升级和快速发展,迫切需要建立一个共享型综合性开放式职教基地,为省市经济社会快速发展提供有力的人才支持。为解决产业升级过程所急需的高端技能型人才短缺问题,黑龙江省于今年申报了“哈尔滨职业技术学院职业教育实训基地项目”,主要建设内容为新建地域产业文化传播实训楼、汽车职教园以及机械工程技术教学工场。项目总投资概算为54617万元人民币,其中,拟申请亚洲开发银行贷款3500万美元。该项目拟通过亚行协助,通过全球公开招标寻找私营合作伙伴参与项目投资、建设、经营和管理。

  三、拓展视野,深入研究,努力探索基础设施领域PPP合作模式创新

      在PPP项目的立项设计、前期准备和评估论证过程中,黑龙江省高度重视项目的示范性与创新性,在确保所申报项目符合国家和我省重点发展领域的前提下,对如何放大PPP项目受益范围、提高资金使用效益、提升引领和示范作用等方面,进行了积极探索。

  一是通过广泛调动各利益相关方参与积极性,构筑良性可持续的PPP项目建设模式。以“哈尔滨拟利用亚行贷款合同能源管理既有建筑综合节能改造项目”为例,由于该项目既是环保工程,也是民生工程,投资额度大,涉及范围广,因此,该项目在PPP模式的设计上,经多方深入研究,最终确定同时引入亚行公营和私营部门融资,将采用国际上先进的合同能源管理模式(EPC)建设,统筹兼顾当地政府、供热企业、节能服务公司、最终受益人等利益相关方,通过政府财力投入一部分、供热企业从其节能效益中贡献一部分、节能服务公司利润让渡一部分、节能改造建筑所有者负担极少一部分的新型融资方式和创新运作机制,有效“捆绑”整合多种资源,合力推进哈尔滨市既有建筑节能改造工作,将大幅提升哈尔滨市区超过5000万平方米既有非节能建筑存量的改造进程。这种创新PPP模式在不增加社会成本的前提下,可使各利益相关方均受益,实现“四方共赢”,例如,从我省曾实施的同类节能改造项目看,节能改造工程不仅可让广大低收入城区局面住上暖房子,也将大幅度提升房屋价值,据了解,改造后每平方米房价升值幅度约达1000元,受益人在抵除其负担部分后,将从中长期受益。此外,该项目的实施经验和融资模式,将对我省其它市县实施类似节能改造项目具有积极的辐射和示范作用,也可为兄弟省市及亚行发展中成员国提供多方面有益借鉴。

  二是通过整合项目布局,统筹考量主权融资、非主权融资和私营资本融资,以此构建融资合力。为应对后金融危机时期主要国际金融组织和外国政府对华援助性贷款逐步缩减等不利因素,我省在遴选非主权融资新项目、确定区域布局时,我们提出对外与对内融资“一盘棋”新思路,将非主权融资和国内私营资本融资的PPP项目作为国际金融组织和外国政府贷款项目的必要补充,以此填补主权融资项目区位分布的空白点,形成长期外债与短期内债有机结合,内外资优势互补,项目建设齐头并进的新型融资格局,放大并优化了有限融资资源的使用效益。

 

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