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青海省利用亚行技援项目开展绿色政绩考核机制研究成果报告

  青藏高原素有“江河之源”、“中华水塔”之称。这里的生态状况关系到青藏高原乃至整个国家的生态安全。目前,青海省在经济发展与生态保护之间的矛盾日渐凸显,正面临着生态保护与经济发展的双重压力。深入研究青海省绿色政绩考核机制,对于完善和创新现有政绩考核办法,规范各级政府和领导干部绿色经济发展行为,实现生态保护与经济发展“双赢”目标具有重要的现实意义和深远的战略意义。

  2012年6月,青海省委党校通过省财政厅向财政部申报了亚洲开发银行技术援助小额便利项目,开展了“青海省绿色政绩考核机制研究”。该研究以区域经济学、生态经济学和管理学等学科为理论基础,围绕青海省绿色政绩考核机制这一主题,从绿色政绩考核机制的研究范畴和目标、发展历程和改革思路、体系构建、监督与结果运用以及制度保障等方面进行深入研究,提出了一些重要的政策建议,主要如下:

  (一)提高政绩考核指标的绿化程度。一是通过完善绿色指标体系,转变政绩考核重数量增长、轻质量提高的倾向。二是遵循经济发展与生态保护的不同规律,构建显性和隐性结合的考核指标体系,完善目标和过程两方面的绩效考核。三是处理好考核指标存量与增量的关系,根据不同地区的主要任务、承担责任和发展基础来确定增长速度和规模要求。具体而言,优化绿色政绩考核指标体系,需要在现有分三类地区考核的基础上,将显绩指标[1]、客观性指标与潜绩指标[2]、主观性指标有机结合起来,一方面把工业废水、废气排放量、工业污染治理投资等能够衡量经济绿色化程度,反映经济质量的指标纳入考核指标体系,另一方面增加资源产出率、林草覆盖率等衡量生态保护成效以及反映民众对环境诉求的主观感受指标。

  (二)构建绿色政绩考核的多元主体。针对上级组织人事部门封闭式的“官考官”的单一考核机制和生态保护建设工作的特点,应该设立上下级组织、群众和第三方(利益相关者、专业性个人和机构)等三种考核主体,构建多元主体考核体系。上下级组织考核以被考核对象的上下级为考核主体,对被考核者进行综合评价和执行、贯彻、落实任务全过程绩效评估。此类考核要凸显目标清晰、过程规范,体现考核结果的客观性和结果运用的权威性要求。同时,要加大群众参与政绩考核的力度,拓展群众参与的平台和渠道,赋予群众相关的权利,以确保考核过程和结果的全面性。另外,将利益相关者设置为考核主体,尊重其利益诉求,将对考核主体多元化起到重要作用;发挥好专业性个人和机构在不同领域的专业优势,将极大地提高绿色政绩考核的科学性。

  (三)健全绿色政绩考核的监督体系。监督体系分为内部监督和外部监督。内部监督体系主要由组织人事、纪检监察、审计等职能部门和利益相关者群体组成,外部监督体系主要由专业人士、群众和媒体等社会监督机构和群体构成。明确内外监督体系各监督主体的地位、职责、权限以及监督的范围、方式和程序,可形成全方位、多层次、强有力的监督网络合力。职能部门注重设置监督的关键控制点和对控制点分级管理,在此基础上对各级控制点进行偏差分析,实现对目标偏差及时纠正。相关利益者群体是实现目标过程中的参与者、亲历者和利益相关者,对于政府绩效考核具有监督权和发言权。公众监督注重扩展公众监督渠道、载体和平台,让老百姓了解、体验到地方绿色发展现状和趋势。媒体监督应加强新闻立法和舆论监督的信息反馈与责任追究机制构建。专业性个人和机构监督要注重顶层设计,确保专业性个人和机构的独立性,以增强监督的针对性。

  (四)重视绿色政绩考核结果的运用。绿色政绩考核结果的运用主要体现在对领导班子、领导干部评价和使用等激励和约束措施上。一要完善绿色晋升制。在我国《公务员法》和《干部任用条列》对公务员晋升的原则、条件、方式、程序等制度基础上,结合青海绿色发展理念和实施情况,完善领导干部考核“德、能、勤、绩”中的绿色考核内容;实行绿色发展的“一票否决”。对于领导干部在地方发展决策、方式选择出现重大失误甚至错误,导致经济与生态效益失衡,生态环境受到破坏与污染的,均在晋升中给予“一票否决”;加大隐性政绩结果的使用。领导干部在生态保护与建设等方面取得的各种隐性绩效[3],均应该纳入领导干部晋升考核中,以充分调动其推动绿色发展与环境保护的积极性和主动性。二要构建同体、异体问责制。同体问责要加强党内在绿色化决策、执行和效果,生态保护项目资金使用,项目实施效果等方面的问责力度,突出绿色问责重点,明确各项责任和连带责任;健全政府在行政执法责任制、行政管理公示制、行政绩效考核制、行政损害赔偿制、政府公开采购制等方面凸显绿色发展、生态文明建设的要求,以提高政府绿色问责的科学性和可信性。异体问责制,在人大内部设立专门的环保问责机构,设置问责程序和要求,使日常环保问责的工作经常化与制度化;扩大公民参与的途径与监督问责功能,推进公民问责转化为社会问责;充分发挥新闻舆论的监督问责功能,从法律上保证新闻媒体的问责权力,从制度上保障媒体机构的相对独立和自由。三要丰富绿色审计制。监察部门的绿色政绩审计职能,应围绕绿色执法、绿色廉政和绿色效能三方面,加强对被审计者绿色发展全过程、全方位的审计工作;充分发挥政府专业职能部门如国土、林业、农牧等部门审计作用,确保审计工作科学性和全面性;构建以经济绿色化与生态经济效益、生态项目绩效和领导干部终身绿色审计为主要内容的绿色审计体系。

  《青海省绿色政绩考核机制研究》项目报告在理论前瞻性和现实针对性等方面均走在全国前列。青海省有关部门表示,下一步将在专报省委省政府的基础上,推动研究成果在全省各级领导班子和领导干部年度目标责任考核工作中的应用,并将通过各类培训传播、公开出版发行,实现成果的最大化转化应用。

  注1:显绩指标:反映领导目标实现情况的指标,如经济指标中的GDP,招商引资、固定资产投资等。

  注2:潜绩指标:体现领导干部在实现目标的过程中而做出的努力和取得的效果指标,如生态保护与建设工作中的努力程度、进展程度、难易程度、方法创新等方面绩效。

  注3:隐性绩效:领导干部业绩不能或不能完全通过数量指标度量出的绩效。此绩效主要以过程为导向(如

  生态保护建设等),注重对工作过程贡献大小的评价。

 

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