中华人民共和国财政部

国际财金合作司

国家林业和草原局国际金融组织和外国政府贷赠款工作经验交流——国际金融组织贷款积极促进我国林草事业发展成效显著

   一、基本情况
 

   1985年,我国利用世界银行贷款(以下简称世行)5000万美元实施了“林业发展项目”,在14个省(区、市)开展人工造林及附属设施建设,拉开了我国林草行业与国际金融组织项目合作的序幕。截至目前,国家林业和草原局(以下简称国家林草局)世行项目管理中心共牵头负责世行项目8个、亚洲开发银行项目(以下简称亚行)2个、欧洲投资银行(以下简称欧投行)项目4个,贷款总额18.6亿美元,涉及25个省(区、市),人工造林500万公顷。其中,“十三五”期间共利用国际金融组织贷款8.9亿美元,包括世行贷款2.5亿美元,亚行贷款3亿美元,欧投行贷款3亿欧元,涉及14个省(区、市),可新造或可改造林草面积495万公顷。

  三十年来,我国林草国际金融组织项目经历了从计划经济向市场经济的转型、从木材生产为主向生态建设为主的转变。随着我国经济社会形势和林草功能定位的变化,林草国际金融组织项目从小到大,从少到多,从单一到多元,已步入规模化、集约化和常态化发展的新阶段,贷款规模稳中有增、建设范围不断拓展、内外资融合发展初具雏形,已成为我国林草对外开放合作最亮的窗口,在推动国内林草改革创新、促进绿色高质量发展、建设生态文明和美丽中国方面发挥了不可替代的示范引领作用。

  二、主要成效

  利用国际金融组织贷款是我国林草对外开放的重要组成部分。林草国际金融组织项目在生态治理、木材供给、致富增收、科技创新等方面成为我国工程造林的杰出典范。“林业发展项目(FDP)”和“国家造林项目(NAP)”被世行评定为“非常满意”(项目实施质量最高等级);“西北三省区林业生态发展项目”获得亚行“2014年中国区优秀业绩奖”。“国家造林项目”和安徽省项目走出国门,被世行作为新技术转让和良好管理的典范在发展中国家推广。三十年来,林草国际金融组织项目围绕我国林草发展战略和国际金融组织国别政策,科学确定目标,精心谋划内容,严格组织实施,项目建设取得显著成效。

  (一)弥补了林草建设资金不足。

  国际金融组织贷款期限长,综合年利率低,条件比较优惠,符合林草建设的实际需要,一定程度缓解了林草单位和林农群众融资难、融资贵的现实困局。1990年实施的世行贷款“国家造林项目”,利用贷款3.28亿美元,是当时世行在全球资助的最大一笔林业投资。项目总投资37.6亿元人民币,年均投入5亿元人民币,与同期国内年营林基本建设投资相当。2014年我国与欧投行签订协议,贷款2.5亿欧元,开创了我国林业专项贷款的先河。30年来,我国林草行业共计利用国际金融组织贷款18.6亿美元,带动国内配套105亿元人民币,实现总投资240亿元人民币。

  (二)推进了林草创新。

  通过项目创新和专家指导、技术培训、人员交流,我们将国际先进的管理理念、制度方法、科学技术引入到林草生产实践,加快了林草行业创新发展步伐。在开展实体建设的同时,重视开发利用项目本身之外的附加价值,努力把项目引进的知识理念、技术方法应用到生产实践,转化为行业创新发展的内生动力。截至目前,共推广应用国内外科研成果和实用技术400余项,轻基质容器育苗、切根、生根粉、密度控制、嫁接换头等一批先进实用技术已从项目区推广到全国,充分发挥了国际金融组织项目的引导示范作用,推动了林草行业技术创新。此外,林草工程建设中广泛采用的系统工程理念、契约式管理理念、全面质量管理理念、社区参与发展理念以及“分工序分级检查验收”的质量监督办法、“造林模型”的成本管理办法、“先垫付,验收合格后再支付”的报账支付办法、工程监理制、招投标制、竣工验收制等,也都来源于国际金融组织项目的成功实践。

  (三)促进了林农增收。

  国际金融组织项目通过更新贫困地区林农群众思想观念、改善生产生活条件、加强生产技能培训、创造就业机会、培植特色优势产业等措施,不断增强贫困人口自主发展、共同发展和持续发展的能力。国际金融组织项目覆盖了全国600多个县,其中国家级、省级贫困县占1/3以上。通过引进社区林业评估方法,建立三级技术推广和培训体系,农民不但掌握了实用的林草技术,具备了一技之长,而且摆脱了一家一户自然经济生产方式,实现了规模化、专业化和集约化发展,扶贫成效明显提高。世行贷款“贫困地区林业发展项目”贫困县占75%,89万农户参与项目建设,个体农户和农户组造林占造林总面积的71%。对该项目12个省(区、市)的19个村抽样调查显示,农民人均年增收572元,比项目实施前增加近一倍。林草国际金融组织项目被地方政府和林农群众形象地比喻为“致富树”、“希望草”。

  (四)增加了木材储备。

  我国森林资源总量不足,实施“天然林保护工程”后,木材供需矛盾更加尖锐。实施国际金融组织项目,有力地推进了我国人工用材林建设,增加了木材生产供应能力,从长远上缓解了国内木材需求压力。由于国际金融组织项目投资标准高、管理严格,加上良种良法,使项目林质量和效益显著提高。据统计,建成的世行项目增加人工用材林面积300万公顷,增加林木蓄积3.7亿立方米,公顷蓄积量达到117.8立方米,是全国人工林平均公顷蓄积量的2倍。

  (五)改善了生态环境。

  国际金融组织项目严格执行环境保护规程,严格造林地筛选程序,严格造林模型设计,采取树种多样化、保留原生植被、减少化学农药使用等措施,将营造林活动中碳泄漏和对环境的不良影响降至最低,改善了林种、树种结构,提高了森林生态系统稳定性,充分发挥了森林保持水土、涵养水源、保护生物多样性、应对气候变化等综合效益。仅世行项目就完成高标准、高质量人工林和中幼林抚育388万公顷,每个项目可增加项目区森林覆盖率2~3个百分点。其中,“林业持续发展项目”营造项目林24万多公顷,每年可减少水土流失量73万吨,年碳汇量峰值达920万吨,相当于1262万吨标准煤燃烧后的碳排放量。

  (六)培养了一大批林草技术和管理人才。

  通过开展项目准备、检查、专家咨询、培训考察,锻炼和培养出了一大批熟悉项目管理、精通专业技术,能按国际项目管理惯例办事的外向型林草项目管理人才队伍。项目各级管理和技术人员,普遍掌握了国际通用的财务支付、物资采购、技术支持、环境保护、社区评估、科技推广等项目管理手段和方法。据统计,仅国家造林项目、森林资源发展和保护项目、贫困地区林业发展项目、林业持续发展项目4个项目,就培训各类人员670.2万人次,其中培训农民585.1万人次。

  三、基本经验

  国际金融组织造林项目为我国林草业的可持续发展、生态环境改善作出了巨大贡献。归纳起来主要有以下几方面成功经验:

  (一)坚持围绕中心、服务大局是项目成功的基础。

  伴随我国经济社会形势和林草功能定位发生变化,国际金融组织项目目标任务和建设内容也悄然发生变化。每一期国际项目从酝酿构思、谋划筹备到建设实施,始终坚持围绕我国经济社会发展战略和林草长远发展规划,以各个历史时期我国林草中心任务为导向,及时调整确定项目的定位功能,顺利实现了森林生态建设、气候变化、生物多样性保护、土地退化治理和减贫增收等多领域建设目标。通过发挥项目的资金优势、技术优势和智力优势,实行系统化、规范化的项目管理,把项目建成典型示范样板工程,增强了服务国家生态文明建设大局和林草发展战略的实际成效。

  (二)坚持以人为本、民生为重是项目成功的根本。

  国际金融组织项目的主战场在广大山区和农村,项目设计坚持把最大限度实现广大林农群众的利益作为出发点和落脚点,切实做到为民、利民、富民。一是坚持政府主导与市场配置相结合原则。既保障了林农切身利益,又兼顾国家、集体的长远需要。在林种选择上做到商品林与生态林结合,中长周期与短周期结合;组织方式上,扩大群众参与基础,参与主体由国有林场、集体林场转向龙头企业、专业合作社和林农群众。二是坚持“公开、平等、自愿”原则。采用国际通行的参与式磋商设计工具,打破闭门准备项目和专家-官员的传统项目决策模式,邀请群众参与项目的规划、设计、决策和实施,保障项目利害关系人的知情权、参与权、决策权和监督权,增强了项目受益人对项目的认同感和归属感。

  坚持公私合作、互利共赢是项目成功的关键

  项目实行外方贷款融资、国内财政担保配套、受益人出资投劳的建设机制,政府部门、私营部门和基层主体实行共同建设、共同运营、利益共享、风险共担,形成了目标一致、权责清晰、风险可控的利益共同体。政府部门与私营部门开展项目合作,改进了项目的确认、设计和可行性研究等工作,有利于将私营部门高效先进的管理方法与实用技术引进到项目中来,大大提升项目建设与运行成效,控制了项目投资的整体风险,兼顾了国家与私营部门的利益。

  (四)坚持吸收创新、试点推广是项目成功的途径。

  林草国际金融组织项目的引进,既是融资、用资、偿资的过程,又是利用国际金融组织知识银行的平台和智力资源创新和示范的过程。国际金融组织项目在引进国外优惠资金的同时,注重对国际先进的知识技术和装备的引进,并结合我国国情、林情,加以吸收与创新,磨合形成了一整套完善有效的经营管理机制。项目资金垫付和有偿使用制度,变无偿拨款造林为有偿贷款造林、先付钱再造林为先造林后付钱,强化了主体的责任效益意识;在项目林地管理中引入地理信息系统,建立林班信息数据库,项目林地的自然属性在一张电子图上一目了然,实现了项目林地的可视、可调、可查和可控;试点推广了森林认证,率先引入国际通行的森林可持续经营工具,改善了项目区森林可持续经营管理水平。

  (五)坚持风险防控、评估监测是项目成功的保证。

  国际金融组织项目建立了“项目前评估、项目中监测和项目后评价”全方位的评估监测评价体系,项目准备期要对技术、财务、经济、组织机构、社会影响、环境风险等进行全面深入评估,防范项目潜在风险,优化项目设计方案,确保项目决策建立在科学分析和充分论证的基础上,减少决策失误;项目执行过程中,通过报账支付、实地检查、随机抽查、进展报告,对项目执行全程进行严密的监督检查、跟踪和评价,及时发现和纠正项目执行中出现的困难、问题和风险,对项目设计进行必要的修正,保证项目的顺利执行;项目竣工后,对项目是否实现了预期目标、实际效果、取得的经验和教训进行总结,为开发新的项目提供参考,为决策者提供信息,为完善已建项目、调整在建项目、指导待建项目提供服务。由于建立起了一整套严格而科学的评估体系,最大限度地降低了国际金融组织贷款项目失败的风险。

  国际金融组织项目为林草现代化注入了新的活力,但实施管理中也存在一些不足:项目准备工作的体制机制有待进一步完善,行业部门归口管理和统筹协调作用发挥不够,行业和地方之间缺乏合理分工,项目组织力量相对分散,规模偏小,没有聚合形成国际金融组织项目的整体合力;项目创新性和示范性不够,项目实施机制中企业和造林大户的主体地位没有全面确立,项目综合准备和实施成本偏高,贷款利用效率有待进一步提高。

  四、有关建议

  林草业是事关经济社会可持续发展的重要基础。开展林草国际金融组织项目合作,有利于保护和改善我国生态环境,对于全球生态治理也具有重要的现实利益。希望在现有项目合作基础上,进一步拓展合作内容,完善合作形式,提升合作层次,全面提高合作成效和水平。为此,建议如下:

  (一)将分散的项目统一打捆,争取连续建设几期有相当规模、有一定国际影响和较强创新示范作用的标志性项目。

  林草国际金融组织项目由各省分头准备,分散组织,准备时间长,组织协调难度大。规模效果有限、影响也有限,不利于发挥项目创新示范作用。实施行业统一打捆,对各省项目实行统一指导、统一要求、一个窗口管理,可以减少不必要重复工作,协调项目进度安排,提高项目集成效益,更重要的是,项目打捆可以充分发挥国家林草局的政策指导作用,统筹各方面项目资源,进一步突出国家林草发展战略重点,增强项目服务林草生态文明建设的实际成效。希望今后的项目合作中,国际金融组织项目能进一步汇拢贷赠款资源,集中使用方向,聚焦建设领域,优化实施范围,把过去分散在各地方林草项目资源适度集中起来。重点围绕一带一路、京津冀协同发展、长江经济带、乡村振兴和黄河流域生态治理保护与高质量发展战略对生态建设需求,按照系统集中治理的思路,突破地域范围的限制,对各地项目的目标和内容进行适当优化整合,重点支持在跨区域、跨山系、跨流域生态治理,特别是生态敏感区、脆弱区、高价值地区生态保护和建设方面进行项目打捆,实行精耕细作,力争建成若干个上规模、有影响、代表广、成效好的标志性项目。

  (二)将行业项目管理部门对地方项目的服务职能固定化、法制化,进一步理顺国际金融组织项目工作体制和管理机制。

  在国家项目主管部门的积极推动和明确要求下,国家林草局虽然也参与一些地方林草贷款项目(如欧投行项目)的准备工作,但随着项目启动后主体责任转移至地方林草部门,由于没有明确职责和授权,加上缺乏相应的项目管理和服务的抓手,行业项目管理部门难以继续深入发挥作用。地方项目实施中遇到重大困难和问题,受体制机制所限,行业部门难以主动介入,及时解决。在地方贷款项目管理上,行业部门一直处于若有若无、若即若离的尴尬地位,对地方项目的指导服务职能没有得到很好的落实。希望在今后的地方项目管理中,进一步发挥好行业部门,特别是行业项目管理部门联系四方,沟通上下的组织优势,通晓规则、熟悉政策的专业优势,人才集中、力量雄厚的队伍优势,做好地方项目的指导服务、联络协调和监督评价等工作。要重在构建行业部门服务地方项目的体制机制,完善项目申报审核工作流程,建立不定期项目会商制度,征询行业部门意见,进一步发挥好行业项目管理部门在项目筛选、论证、评估、检查和评价等方面的独立作用。要对行业部门在项目管理中的具体职能进行系统化梳理,并逐步常态化、固定化,条件成熟时可以将职能纳入《国际金融组织贷款项目管理条例》等规章,从根本上解决行业项目管理机构在地方项目管理上无名份、无职能、无抓手的现状。行业项目管理部门愿意继续发挥在林草政策和专业技术方面的优势,为项目主管部门决策、为完善项目方案建言献策发挥绵薄之力。

  (三)将自然保护地建设、草原生态治理和保护作为国际金融组织项目支持林草生态建设的首选领域和优先方向,重点给予支持。

  建立以国家公园为主的自然保护地体系是党的十九大提出的重大改革任务。自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征,在维护国家生态安全中居于首要地位。2019年6月,《关于建立以国家公园为主的自然保护地体系的指导意见》提出,到2035年,全面建成中国特色自然保护地体系,自然保护地占陆域国土面积的18%以上;草原是地球陆地生态系统的重要主体和生态文明建设主阵地之一。我国有约60亿亩草原,发挥着防沙固沙、涵养水源、维护生物多样性等重要生态功能,是我国北方最重要的生态安全屏障。保护和恢复草原生态功能是我国生态文明建设急需补齐的短板。希望国际金融组织资源能更多向自然保护地建设和草原生态治理方面集中,给予重点支持。条件允许时争取设立新一期林草和自然保护地专项框架贷款,专门用于支持自然保护地和草原生态治理保护。由国家林草局统一组织实施。通过集中贷款资源、使用方向和建设范围,统一项目谋划,统一贷款使用,把以往相对分散的贷款资源集中起来,力争建成3-5个上规模、在自然保护地和草原生态治理保护方面有一定影响的国际金融组织项目。

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发布日期:  2020年11月13日